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Jung, Escher Briefe, Band 6, S. 22–31.

Verfassungskämpfe

Björn Koch, unter der Leitung von Prof. Dr. Joseph Jung

Zürcher Kantonsverfassung 1869

1«Immerhin machen wir uns keine Illusionen: Man will in Zürich etwas Neues.»1 Mit diesen Worten gestand die «Neue Zürcher Zeitung» im Januar 1868 ein, was die Liberalen des Kantons lange Zeit nicht wahrhaben wollten: Die Zeit für eine grundlegende politische Veränderung war gekommen. Die Forderung nach mehr politischem Mitspracherecht für das Volk wurde aus den Reihen der demokratischen Bewegung schon seit Jahren propagiert, stiess jedoch bei den Liberalen auf taube Ohren. Diese sahen keine Notwendigkeit für grundlegende Eingriffe in den Verfassungstext, hatte sich dieser doch seit bald vierzig Jahren bewährt. Denn Ende der 1860er Jahre hatte immer noch die liberale Restaurationsverfassung von 1831 ihre Gültigkeit.2

2Den Zürcher Liberalen war es lange Zeit gelungen, oppositionelle Anliegen abzuwehren. Mit dem Erstarken der demokratischen Bewegung in den 1860er Jahren konnte der immer lauter werdende Ruf nach einer Veränderung der Verfassung jedoch nicht mehr ignoriert werden. So wurde Mitte der 1860er Jahre erstmals über eine Totalrevision der Verfassung beraten. Der Zürcher Grosse Rat setzte dazu am 20. Juni 1864 eine Kommission ein, der auch Alfred Escher angehörte. Escher vertrat die Meinung, dass keine grundlegende Anpassung nötig sei und lediglich punktuelle Eingriffe in die Verfassung gemacht werden sollten. Eine Totalrevision konnte in der Folge bereits im Grossen Rat vom Tisch gefegt werden, da die Demokraten im kantonalen Parlament noch keinen genügend starken Rückhalt hatten. Konzessionen wurden jedoch gemacht, indem der Grosse Rat dem Volk sieben revidierte Verfassungsartikel zur Abstimmung vorlegte. Bei der Volksabstimmung vom 15. Oktober 1865 wurde der Partialrevision vollumfänglich zugestimmt. Lediglich eine dieser Anpassungen hatte aber richtungweisenden Charakter: Seit 1831 oblag es einzig dem Grossen Rat, eine Verfassungsrevision einzuleiten. Mit der Revision von 1865 konnte neu auf Initiative des Volkes eine Verfassungsrevision veranlasst werden. Zudem lag es in der Hand der Stimmbürger, zu bestimmen, ob die Revision durch den Grossen Rat oder einen Verfassungsrat vorgenommen werden sollte.

3Folgenreich war dieser neue Verfassungsartikel, da damit den Demokraten ein Instrument gegeben wurde, mit dem sie letztlich die Restaurationsverfassung aufbrechen konnten. In den Reihen der demokratischen Bewegung wurde heftig agitiert, um mittels dieses neu gewonnenen Volksrechts eine weitgreifende Verfassungsreform einzuleiten. Ende 1867 starteten die führenden Köpfe der Demokraten eine Grossaktion, um die benötigten 10 000 Unterschriften zu sammeln. Dies gelang innert kürzester Zeit. Das Zürcher Stimmvolk konnte nun entscheiden, ob es die alte Verfassung beibehalten wollte oder die Zeit für eine umfassende Reform gekommen war. Die Zürcher setzten ein deutliches Zeichen: Am 26. Januar 1868 sprachen sie sich für die Totalrevision der Kantonsverfassung aus.

4Erklärtes Ziel der Reformbefürworter war es, der Führungsriege um Alfred Escher die politische Macht zu entreissen und diese in die Hand des Volkes zu legen. So hiess es in einem Aufruf der demokratischen Führung an die Stimmbürger des Kantons Zürich: «An der Spitze unsrer Forderungen aber steht der Ausbau der Volksherrschaft, die Beiziehung des Volkes zur gesetzgeberischen Bethätigung: das Referendum und die Intiative3 Das Misstrauen gegenüber dem herrschenden System wurde akzentuiert ausgedrückt, indem die Revision nicht an den Grossen Rates delegiert wurde. Statt dessen entschied das Stimmvolk mit einer deutlichen Mehrheit von 83%, dass ein Verfassungsrat eingesetzt werden sollte.

5 Alfred Escher, der 1868 den Zürcher Grossen Rat präsidierte, nahm diese Misstrauensbekundung gegenüber dem kantonalen Parlament mit Unverständnis auf. In bezug auf die Einsetzung eines Verfassungsrates gab es aus Eschers Sicht nichts zu beschönigen – es handelte sich um einen Vertrauensentzug des Volkes gegenüber dem Grossen Rat: «Mögen auch die Gründe, welche zu diesem Beschlusse Veranlassung gegeben haben, noch so verschiedenartiger Natur sein, so viel steht fest, daß in demselben nicht ein Zutrauensvotum für den Großen Rath, obgleich derselbe vor noch nicht zwei Jahren aus der Wahl des Volkes hervorgegangen ist, erblickt werden kann.» Er zeigte sich aber gleichzeitig zuversichtlich, dass dereinst «die unparteiische Geschichte» ein positives Licht auf die Errungenschaften der liberalen Herrschaft der vorangegangenen Jahrzehnte werfen werde.4

6Es ist unverkennbar, dass die sich anbahnenden politischen Veränderungen im Kanton Zürich Escher zu schaffen machten, zumal die demokratische Bewegung nicht mit persönlichen Angriffen auf ihn und seine politischen Mitstreiter sparte. In dieser «Zeit der Widerwärtigkeiten» standen ihm Freunde wie der Glarner Ständerat und Bundesrichter Johann Jakob Blumer als Ratgeber zur Seite. Vor allem die Frage, ob Escher in der Verfassungsdiskussion eine aktive Rolle einnehmen oder sich ihr gänzlich entziehen sollte, besprachen die Freunde miteinander. Blumer gab dabei zu bedenken, dass Escher zwar als erfahrener Politiker den Verhandlungen des Verfassungsrates wichtige Impulse geben könnte, dass er aber angesichts der politischen Konstellationen mit seinen Ideen in der Minderheit bleiben musste. Escher teilte die Einschätzung seines Freundes: «Warum soll ich unter solchen Umständen in nutzlosem Kampfe meine Kräfte aufreiben?»

7So kam es, dass Escher im Februar 1868 verlauten liess, dass er eine allfällige Wahl in den Verfassungsrat nicht annehmen würde.5 Trotz dieser Mitteilung fiel bei der Verfassungsratswahl vom 8. März eine grosse Anzahl von Stimmen auf ihn.6 Durch dieses positive Zeichen aus dem Volk liess sich Escher jedoch nicht von seinem Vorhaben abbringen, gab erneut seinen Unwillen gegenüber einer Wahl in den Verfassungsrat öffentlich bekannt und überliess so das Schicksal der neuen Verfassung letztlich den demokratischen Kräften.7

8Als der Verfassungsrat am 4. Mai 1868 zu seiner konstituierenden Sitzung zusammentrat, tat er dies ohne Escher. Dies war ein Novum, denn seit den 1840er Jahren hatte es keine verfassungsrelevanten Veränderungen gegeben, die nicht von Escher massgeblich mitgestaltet oder gar initiiert wurden.81868 stellte somit eine Zäsur dar für die kantonspolitische Wirksamkeit Alfred Eschers. Dieser Bruch war auch Escher bewusst. In einem Brief an Johann Jakob Blumer liess er seinen Blick zurück auf die erfolgreiche «Periode des ‚Systemes‘» zurückschweifen, «welche den allerdings langen Zeitraum von 1845 bis 1868 umfaßt» und «in welchem im Ctn. Zürich & in der Eidgenossenschaft unter nicht gerade untergeordneter Mitwirkung des Cts. Zürich auf dem Gebiete der Politik & auf demjenigen der Pflege der idealen & materiellen Güter namhafte Fortschritte gemacht & große Schöpfungen ins Leben gerufen worden sind».9

9Knapp ein Jahr nach der ersten Sitzung des Verfassungsrates wurde dem Zürcher Stimmvolk die Kantonsverfassung vorgelegt. Dieses nahm die revidierte Fassung am 18. April 1869 mit klarem Mehr an.10 Was veränderte sich für den Kanton Zürich mit der neuen Verfassung? Der zentrale Unterschied lässt sich an Artikel 1 illustrieren. In der Version von 1831 wurde die Verfassung als eine repräsentative bezeichnet: Die Souveränität beruhte zwar auf der Gesamtheit des Volkes, doch wurde sie ausgeübt «durch den Großen Rath als Stellvertreter des Volkes».11 Die Verfassung von 1869 basierte hingegen auf dem Grundsatz, dass die Staatsgewalt «unmittelbar durch die Aktivbürger und mittelbar durch die Behörden und Beamten ausgeübt» werden sollte.12 Die Volksrechte wurden massiv ausgebaut und damit die Kompetenzen der Repräsentanten – der Kantonsräte – geschwächt.

10In der Verfassung von 1831 stellt die Petition das einzige Instrument dar, mit dem das Volk seine Begehren vorbringen konnte.13 Damit ermöglichte man ihm jedoch lediglich, Ansichten, Wünsche und Beschwerden beim Grossen Rat einzubringen, ohne einen direkten Einfluss auf die gesetzgeberische Tätigkeit nehmen zu können. Die Verfassung von 1869 gab dem Volk viel weitergehende Möglichkeiten in die Hand, sich am legislativen Prozess zu beteiligen. Mit dem Initiativrecht konnte das Volk einerseits den Erlass, die Aufhebung oder die Abänderung von Gesetzen und Beschlüssen verlangen.14 Mittels Referendum konnte das Volk andererseits über die gesetzgeberischen Akte des Kantonsparlaments abstimmen. Davon betroffen waren alle Verfassungsänderungen, Gesetze und Konkordate sowie ausgewählte Beschlüsse.15

11Neben diesen Massnahmen, die dem Volk eine aktive Teilnahme am gesetzgeberischen Prozess ermöglichten, schwächte die Verfassung von 1869 die Stellung der Volksrepräsentanten, namentlich des kantonalen Parlaments. Diese Zäsur wird mit der Umbenennung der Legislative von «Grosser Rat» zu «Kantonsrat» unterstrichen. Die Amtsdauer der Kantonsräte wurde von vier auf drei Jahre herabgesetzt.16 Mitglieder des Regierungsrates konnten fortan nicht mehr gleichzeitig im Kantonsrat Einsitz nehmen.17

12Eine weitere Schwächung des Repräsentativsystems stellte die Abschaffung der indirekten Wahlen für den Kantonsrat dar. Zwar war auch in der Verfassung von 1831 die Wahl des kantonalen Parlaments Aufgabe des Volkes, doch gestand man den Grossräten zu, einen kleinen Teil der Mitglieder selbst zu wählen.18 Die Liberalen hatten diese Möglichkeit in der Vergangenheit genutzt, um verdiente politische Mitstreiter in den Grossen Rat zu holen und so ihre Vormachtstellung zu untermauern.19 Die Demokraten überliessen es nun gänzlich dem Volk, seine Repräsentanten zu wählen.

13Flankiert wurden diese Bestimmungen durch weitere direktdemokratische Massnahmen. Bislang oblag es dem kantonalen Parlament, die Regierungsräte und seit 1848 auch die Ständeräte zu wählen. Neu führte das Volk nun diese Wahlen durch.20 Zudem reduzierte die neue Verfassung die Zahl der Regierungsräte von neun auf sieben und legte fest, dass nur noch zwei Mitglieder der kantonalen Regierung gleichzeitig den eidgenössischen Räten angehören durften.21 All diese Massnahmen zielten darauf ab, Ämter- und Machtakkumulation zu unterbinden und damit letztlich den Einfluss des Volkes zu stärken.

14Neben diesen Verfassungsänderungen, die den gesetzgeberischen Prozess zugunsten des Volkes veränderten, wurden auch in vielen anderen Bereichen Forderungen aus der breiten Bevölkerung aufgenommen, die sozialpolitische Veränderungen herbeiführen sollten.22 Dazu gehörten etwa die Einführung von progressiven Einkommens-, Vermögens- und Erbschaftssteuern.23 Die Verfassung sah darüber hinaus die Errichtung einer staatlich kontrollierten Kantonalbank vor, die Kredite und Hypotheken für Arbeiter, Handwerker und kleinere Betriebe bereitstellen sollte. Dies war ein Kundensegment, das bislang von den Privat- und Geschäftsbanken vernachlässigt wurde.24

Revision der Bundesverfassung 1872/1874

15«Eine sofortige Wiederanregung der Bundesrevison erwarte ich nicht; die Herren haben einstweilen in den Kantonen genug Werg an der Kunkel», schrieb Johann Jakob Blumer 1868 an Escher. Tatsächlich sah sich nicht nur der Kanton Zürich tiefgreifenden politischen Veränderungen ausgesetzt. Auch in anderen Kantonen hatte die demokratische Bewegung Reformen eingeleitet, so dass auf eidgenössischer Ebene vorderhand Zurückhaltung geübt wurde.25

16Eine Vorreiterrolle nahm Basel-Landschaft ein. Hier führte das Volk bereits 1863 eine neue Verfassung ein, in der sehr weitgehende Forderungen der demokratischen Bewegung berücksichtigt wurden. In anderen Kantonen lief der Demokratisierungsprozess weitgehend parallel zu den Entwicklungen in Zürich ab. Der demokratischen Bewegung im Kanton Thurgau etwa dienten die Zürcher Umwälzungen als Inspiration und Antrieb. Während man in Zürich gegen das «System Escher» vorging, opponierten die Thurgauer Demokraten gegen das «System Häberlin». Gemeint war damit Eschers Studienfreund Eduard Häberlin, der in seiner Heimat die Politik über Jahre prägte. Auch im Kanton Thurgau wurde schliesslich die Verfassung 1869 in ähnlicher Weise wie im Nachbarkanton revidiert.

17In den Kantonen Aargau und Solothurn konnte durch die Demokraten zwar keine Totalrevision der Kantonsverfassungen herbeigeführt werden; es gelang ihnen aber im Verlauf der 1860er Jahre trotzdem, ihre Forderungen mittels Verfassungsgesetzen einzubringen. In der Westschweiz kam es in Genf zu teilweise blutigen Auseinandersetzungen zwischen radikalen und demokratischen Kräften; das demokratische Aufbegehren zeitigte aber keine Erfolge. In den Kantonen Schaffhausen und Bern konnten die Reformbewegungen einzig Diskussionen und Abstimmungen über ihre Anliegen herbeizuführen, drangen damit im Zuge der 1860er Jahre aber noch nicht durch.

18Die politischen Entwicklungen in den Kantonen durften auf Bundesebene nicht unbeachtet bleiben. Dies erkannte auch Alfred Escher. Zusammen mit dem Nationalratspräsidenten und späteren Bundesrat Joachim Heer organisierte er Treffen mit verschiedenen Entscheidungsträgern, um «in Sachen der Revision der Bundesverfassung & zum Zwecke der Organisation unserer Partei in der Bundesversammlung» aktiv zu werden.26

19Auch der Bundesrat reagierte auf die Zeichen der Zeit, indem er in seiner Botschaft an die Bundesversammlung vom 17. Juni 1870 verlauten liess, dass «die in einer Reihe von Kantonen veranstaltete Revision der Verfassungen im Sinne einer Entwiklung nach der reinen Demokratie hin» die Frage aufwerfe, «ob das Repräsentativsystem im Bunde nicht ebenfalls umzugestalten sei».27

20Die Bundesversammlung nahm sich in der Folge der Sache an und setzte zur entsprechenden Anpassung der Bundesverfassung am 12. Juli 1870 eine Kommission ein, in die auch Alfred Escher gewählt wurde.28 Die wohl wichtigste Neuerung, mit der sich die Verfassungskommission auseinanderzusetzen hatte, war die Einführung von Gesetzesreferendum und Gesetzesinitiative auf Bundesebene. Einer der wortgewaltigsten Gegner dieser neuen Volksrechte war Alfred Escher. Er sprach sich sowohl im Umfeld der Zürcher Verfassungsreform von 1869 als auch auf eidgenössischer Ebene 1872 und 1874 dezidiert gegen direktdemokratische Reformen aus. «In Kantonal- und vollends in eidgenössischen Verhältnissen gab ich dem Representativsystem [...] den Vorzug vor der sogen. unmittelbaren Demokratie»29, schrieb Escher in seinen autobiographischen Aufzeichnungen.30

21 Aus den Reihen der demokratischen Bewegung wurde immer wieder kolportiert, dass Escher zuweilen als Alleinherrscher wirke, der mit Hilfe seiner weitverzweigten Netzwerke die politischen Geschicke des Landes lenke. Doch dieser Vorwurf prallte an Eschers Demokratieverständnis ab. Kritiker mochten in Eschers Macht eine Monarchie oder Oligarchie wittern; in seinem Verständnis versuchte er lediglich mit dem gezielten Einsatz der ihm zu Gebote stehenden Machtmittel die ihm vom Volk übertragenen Aufgaben möglichst effektiv zu erfüllen. Er war überzeugt, dass er als gewählter Volksvertreter im Sinne des Volkes und im Auftrag des Volkes handelte.

22Escher misstraute der Urteilskraft des Volkes, das in seinen Augen ständig Gefahr lief, von Demagogen verführt zu werden. Deshalb hielt er eine gebildete Elite – die gewählten Repräsentanten des Volkes – für besser geeignet, den Staat zu führen. Er stellte dabei eine enge Verbindung von Volksbildung und staatsbürgerlicher Mündigkeit her, weshalb er sich zeitlebens an vorderster Front für die Bildungspolitik stark machte.31 Dies widerspiegelt sich auch bei Eschers Argumentation gegen das Referendum auf Bundesebene bei den Revisionsdiskussionen von 1872. Es wurde in der Debatte wiederholt darauf hingewiesen, dass man, «wenn man das Bundesreferendum einführe, auch für hinlängliche Bildung des Volkes zu sorgen habe». Damit, so Escher, stehe «die Einführung des Referendums in einer Reihe von Kantonen, ohne daß vorher das Schulwesen verbessert worden, in direktestem Widerspruch. Konsequent müßte übrigens dieses Argument dahin leiten, die Volksgesetzgebung einstweilen nicht einzuführen, bis das neue und verbesserte Schulwesen seine Wirkung gethan habe.»32 Mit seinen Mahnungen konnte Escher aber nicht durchdringen. Bei der Schlussabstimmung im Parlament nahm dieses sowohl das Referendum als auch die Initiative in den Verfassungsentwurf auf.

23Die Volksrechte waren nicht die einzige Neuerung, die in der Verfassungskommission thematisiert wurde. Man nutzte die Gelegenheit, das Verhältnis von Bund und Kantonen in verschiedener Hinsicht neu auszuloten. Debatten wurden etwa in den Bereichen der Rechtsvereinheitlichung, der Armee und des Unterrichtswesens sowie über das Verhältnis von Staat und Kirche geführt.

24Escher tat sich in der Verfassungsdiskussion als Verfechter einer vernünftigen Zuweisung von Kompetenzen an den Bund hervor. Einer weitgehenden Zentralisierung des Militärwesens stand er positiv gegenüber. Auch befürwortete er, dass zivil- und strafrechtliche Belange auf Bundesebene geregelt werden sollten. Escher führte vor seinen Nationalratskollegen aus, dass die Vielfältigkeit der kantonalen Gesetzgebung viele Interaktionen innerhalb des Landes erschwere. Es sei niemandem möglich, «sich bei der Verschiedenartigkeit unserer Gesetzgebung zurechtzufinden». Escher sah dadurch «die Schweiz betreffs ihrer Konkurrenzfähigkeit entschieden im Nachtheile» gegenüber anderen Staaten.33

25Im Austarieren von Zentralisierung und Föderalismus folgte Escher einem pragmatischen Grundsatz: «Wo die bundesstaatliche Stellung uns am Vorwärtsgehen hindert, müssen wir uns auf den einheitlichen Boden stellen.»34 Bei Fragen der Zentralisierung argumentierte Escher nicht dogmatisch. Im konkreten Fall musste abgewogen werden, was für die Schweiz am besten war. Während Escher in bezug auf die Rechtsprechung und die Armee zu mehr Einheit tendierte, sah er im Volksschulwesen keinen Zentralisierungsbedarf. Er meinte zu derartigen Forderungen, dass der «einzige Grund, welchen man mit Recht für ein Hereinziehen des Volksschulwesens in die Kompetenz des Bundes geltend machen könnte», wäre, «daß diese Angelegenheit vom Bunde besser besorgt werde als von den Kantonen». Escher war aber der Ansicht, dass sich dies nur von einer «Minorität der Kantone» behaupten lasse.35

26Der Verfassungsentwurf, der schliesslich aus der Parlamentsdebatte resultierte, beinhaltete ein breites Spektrum an Neuerungen: von direktdemokratischen Instrumenten über eine Neuregelung des Verhältnisses von Staat und Kirche bis hin zu einem Artikel zum Vogel-, Fisch- und Wildschutz. Die revidierte Verfassung wurde dem Volk am 12. Mai 1872 zur Abstimmung vorgelegt. Mit einem knappen Stimmenmehr und einem eindeutigen Ständemehr von 13 ablehnenden gegen 9 zustimmende Kantone wurde der neuen Verfassung eine Abfuhr erteilt.36

27 Johann Jakob Blumer, der sich im Ständerat mit der Verfassung beschäftigt hatte, sah diese Ablehnung in einem strategisch ungeschickten Entscheid begründet. Er bedauerte in einem Brief an Escher die «unglückliche Revisionsgeschichte» und machte den «unseligen Beschluß» dafür verantwortlich «in globo abstimmen zu lassen»: «Es war beinahe undenkbar, daß bei der Totalabstimmung sich eine Mehrheit von Standesstimmen ergeben werde, u. es wäre daher mir unbegreiflich, wie die Mehrheit der Revisionsfreunde dafür stimmen konnte, sich auf so muthwillige Weise eine Niederlage zu bereiten.»37 Eine Abstimmung über einzelne Artikel – da lag Blumer wohl richtig – hätte zumindest eine partielle Revision der Verfassung ermöglicht.

28Die Reformbefürworter liessen sich durch diesen Rückschlag nicht entmutigen. Bereits im Dezember 1872 beschloss die Bundesversammlung, die Revisionsverhandlungen erneut aufzunehmen, und verlangte vom Bundesrat die Ausarbeitung eines Entwurfs. Im Juli 1873 lag der neue Verfassungstext vor, dessen sich daraufhin eine parlamentarische Kommission annahm. Erneut wurde Alfred Escher in die Verfassungskommission gewählt.38

29Man ging nun daran, die Ursachen für die Niederlage zu analysieren und durch gezielte Eingriffe vom gescheiterten Entwurf zu retten, was zu retten war. Dreh- und Angelpunkt war dabei die Rechtsvereinheitlichung. Bei der Abstimmung von 1872 hatte sich eine breite Front gegen die Verlagerung von Kompetenzen von den Kantonen zum Bund hin gebildet, die letztlich für die Ablehnung des Verfassungsentwurfes verantwortlich war.39 Wortführer waren hierbei die Westschweizer Radikalen um James Fazy, die auch von Eschers einstigem politischen Weggefährten Jakob Dubs unterstützt wurden. Geteilt wurden die Besorgnisse aber auch von der konservativen Innerschweiz, die um ihre Kantonalsouveränität fürchtete. Diesen Bedenken trug die Verfassungskommission Rechnung, indem im neuen Entwurf auf eine bundesweite Zentralisierung des Zivil- und Strafrechts verzichtet wurde.

30Ein weiterer Eingriff erfolgte bei den Volksrechten. Gesetzesreferendum und Gesetzesinitiative gaben im Parlament erneut Anlass zu ausführlichen Debatten. Das Parlament erteilte schliesslich der Gesetzesinitiative eine Abfuhr, während das Gesetzesreferendum beibehalten wurde. Die Gegner der Initiative – die Westschweizer Radikalen und die Liberalen um Alfred Escher – wollten eine zu starke Schwächung des Repräsentativprinzips auf Bundesebene verhindern. Damit konnten sie sich gegen die Deutschschweizer Demokraten durchsetzen. Das Gesetzesreferendum hatte Escher mittlerweile als notwendiges Übel akzeptiert. Bei den Verfassungsdiskussionen gab sich Escher kompromissbereit. Auch wenn er ein dezidierter Gegner von direktdemokratischen Neuerungen war, so wollte er doch in erster Linie die Verfassungskämpfe zu einem Ende zu führen.40

31In anderen Bereichen wurde der gescheiterte Verfassungsentwurf von 1872 weitgehend übernommen, so etwa bei der Zentralisierung des Militärwesens. Eine Verschärfung erfuhr die Verfassung im zweiten Anlauf gar in Bezug auf das Verhältnis von Staat und Kirche. Anfang der 1870er Jahre befand sich der Kulturkampf auf seinem Höhepunkt. Beim Vorantreiben der Säkularisierung zogen radikale, liberale und demokratische Kräften ausnahmsweise am selben Strick. Ihnen stand einzig das konservative Lager gegenüber, das der zunehmenden Entkirchlichung von Gesellschaft, Bildung und Politik mit Vehemenz entgegentrat – jedoch ohne Erfolg.41

32Am 12. April 1874, eine Woche vor dem Abstimmungssonntag, hielt Escher einen Vortrag zur Verfassungsrevision. Rund 300 Leute fanden sich auf der Bürgliterrasse ein, auf der heute die Kirche Enge steht, um seinen Ausführungen zu folgen. Escher drückte dabei sein Misstrauen gegenüber den direktdemokratischen Instrumenten aus, von denen man – so Escher – auch in der «Schwesterrepublik in Amerika» nichts wisse. Auch in den Kantonen, in denen die Volksrechte bereits ausgebaut worden waren, hatten sich diese noch zu bewähren. Escher stellte fest, dass die Intiativbegehren in den kantonalen Parlamenten einzig für Verwirrung sorgten.

33Trotz seiner Vorbehalte gegenüber dem Referendum verfolgte Escher die Absicht, die Zuhörer für die Verfassungsrevision zu gewinnen. Denn die positiven Aspekte der Verfassung überwogen die negativen. Escher erhoffte sich, dass «endlich einmal diese Verfassungswirren einen Abschluß finden», so dass in der Schweiz wieder Ruhe einkehren konnte. Auf die Entwicklung der Schweiz wirkten sich nämlich die vergangenen Jahre der kantonalen und eidgenössischen Verfassungsstreitigkeiten lähmend aus. Das Referendum war der Wermutstropfen in einer ansonsten von Escher als durchwegs positiv empfundenen Verfassungsreform. Denn die Bildung eines einheitlichen Schweizer Wirtschaftsraums wurde durch die Revision vorangetrieben.42 So endete Escher seinen Appell für die neue Verfassung mit den Worten: «Keiner wird es bereuen, das Bewußtsein in sich tragen zu können, daß er mit dazu beigetragen habe, unser Vaterland im Wettstreit zivilisatorischer Bestrebungen kampffähiger zu machen.»43

34Die Verfassung von 1874 war eine Kompromisslösung, die sowohl im radikalen und liberalen als auch im demokratischen Lager auf Akzeptanz stossen sollte. Dieses politische Kalkül ging auf. Anders als noch 1872 erfuhr die Verfassung bei der Abstimmung vom 19. April 1874 eine breite Zustimmung. 340 199 Stimmbürger sowie 13½ Stände sprachen sich für die revidierte Verfassung aus. Gegen die Verfassung votierten 198 013 Stimmbürger sowie 8½ Stände. Die Westschweizer Radikalen, die noch 1872 gegen die neue Verfassung gestimmt hatten, konnten für den neuen Entwurf gewonnen werden. Anders die katholisch-konservativen Kantone: Die verschärften «Kulturkampfartikel» liessen hier die Ablehnung weiterhin hoch ausfallen – ein Umstand, den die Verfassungsbefürworter in Kauf nehmen mussten.44

35Mit den Verfassungsrevisionen auf Kantons- und Bundesebene der 1860er und 1870er Jahre endete die Zeit der Repräsentativdemokratie in der Schweiz. Bei den «48ern» um Alfred Escher, die nicht zuletzt dank des repräsentativen Systems die Schweiz zum Erfolg geführt hatten, stiess die direkte Demokratie auf Unverständnis.45 Gar als absurd bezeichnete Eschers Jugendfreund Johann Jakob Tschudi die Volksabstimmungen über die Beschlüsse der gewählten Repräsentanten: «Gesetze, die von Männern, die vom Volke gewählt sind, also faktisch das Vertrauen des Volkes genießen müßen [...] noch einm[a]l Volksversammlungen zur Begutachtung u[n]d zum Placet vorzulegen, ist ein so absurdes Vorgehen, daß man wirklich an dem gesunden Verstande derer, die solches in Vorschlag bringen, zweifeln möchte [...].»46

36 In der Folge schieden nicht wenige der ehemaligen liberalen Köpfe aus den kantonalen und eidgenössischen Spitzenpositionen aus. Im Vorfeld der Verfassungsrevision auf Bundesebene schrieb etwa Johann Jakob Blumer an Escher: «Auch gestehe ich, daß ich einem Bundes-Referendum, welches mit der Zeit allerdings kommen kann, schwerlich Geschmack abgewinnen könnte u. es gerne Andern überlassen will, mit demselben zu regieren.»47

Kommentareinträge

1 NZZ, 28. Januar 1868.

2Zur Geschichte der Verfassung des Kantons Zürich vgl. Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 41–103; Kölz, Aufbruch; Dünki, Verfassungsgeschichte; Staatsarchiv ZH, Zürcher Verfassungsgeschichte; Schaffner, Demokratische Bewegung.

3 NZZ, 19. Januar 1868 (Beilage).

4Rede Alfred Eschers vom 10. Februar 1868, in: NZZ, 11. Februar 1868.

5 Vgl. NZZ, 23. Februar 1868. – Zur Nominierung Eschers durch verschiedene Zürcher Kreise vgl. NZZ, 22. Februar 1868.

6Im Wahlkreis Wiedikon, in dem 9 Verfassungsräte gestellt werden mussten, erreichten nur zwei das absolute Mehr (total 2209 Votanten): Hans Rudolf Zangger (1599 Stimmen) und Lieutenant Jakob Streuli (1195 Stimmen). Am meisten Stimmen unter den Nicht-Gewählten erhielten Friedrich Locher (1085 Stimmen) und Alfred Escher (955 Stimmen). Vgl. NZZ, 10. März 1868.

7 Vgl. NZZ, 13. März 1868.

8Zur Rolle Eschers bei Verfassungsrevisionen im Verlauf der 1840er und 1850er Jahre vgl. Koch, Netzwerke, S. 194–200; Turicensia, Die Einführung des Direktorialsystems: Alfred Escher als Erziehungsdirektor und Kirchenrat.

9 Alfred Escher an Johann Jakob Blumer, 2. Februar 1868. – Ähnliche Gedanken finden sich auch in einer Präsidialrede Eschers vor dem Zürcher Grossen Rat. Vgl. Rede Alfred Eschers vom 28. Dezember 1868, in: NZZ, 29. Dezember 1868.

10Die Verfassung wurde mit 35 458 Ja- gegen 22 366 Nein-Stimmen angenommen. Vgl. Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 83

11 Verfassung ZH 1831, Art. 1.

12 Verfassung ZH 1869, Art. 1.

13 Vgl. Verfassung ZH 1831,Art. 6.

14 Vgl. Verfassung ZH 1869, Art. 29.

15 Vgl. Verfassung ZH 1869,Art. 30.

16 Vgl. Verfassung ZH 1869, Art. 11.

17 Vgl. Verfassung ZH 1869, Art. 33.

1812 von 204 Grossratsmitgliedern wurden indirekt gewählt. Vgl. Verfassung ZH 1831, Art. 33.

19 Vgl. Koch, Netzwerke, S. 180.

20 Vgl. Verfassung ZH 1869, Art. 36.

21 Vgl. Verfassung ZH 1869, Art. 39.

22Anpassungen wurden unter anderem in folgenden Bereich vorgenommen: Förderung genossenschaftlicher Strukturen, Schutz der Arbeiter, Bezahlung der ersten Militärausrüstung durch den Kanton, Glaubens-, Kultus- und Lehrfreiheit in Kirchenfragen sowie unentgeltliche Volksschulen. Zu den Anpassungen vgl. Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 59–82.

23Gemäss der Verfassung von 1831 sollten die Steuern «möglichst gleichmäßig nach Vermögen, Einkommen und Erwerb» erhoben werden. 1869 wurde die Steuerpflicht nach «mäßiger und gerechter Progression» eingeführt. Vgl. Verfassung ZH 1831, Art. 18; Verfassung ZH 1869, Art. 19.

24 Vgl. Verfassung ZH 1869, Art. 24; Wetter, Zürcher Kantonalbank; Hauser, Zürcher Kantonalbank; Nüscheler, Zürcher Kantonalbank.

25Zu den Verfassungsreformen 1872 und 1874 vgl. Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 477–626; Rappard, Bundesverfassung, S. 315–327, 435–500. – Zu den demokratischen Verfassungsreformen in den einzelnen Kantonen vgl. Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 43–474.

26 Alfred Escher an Johann Jakob Stehlin, 8. Juni 1869. Vgl. Joachim Heer an Alfred Escher, 19. März 1869; Joachim Heer an Alfred Escher, 23. März 1869; Joachim Heer an Alfred Escher, 1. April 1869; Joachim Heer an Alfred Escher, 23. Juni 1869.

27 Botschaft des Bundesrathes an die h. Bundesversammlung, betreffend die Revision der Bundesverfassung (vom 17. Juni 1870), in: BBl 1870 II, S. 665–666.

28Zur Zusammensetzung der 19köpfigen Revisionskommission vgl. NZZ, 14. Juli 1870.

29Autobiographische Aufzeichnungen von Alfred Escher, zit. Jung, Aufbruch, S. 1017.

30Zur Repräsentativdemokratie während der schweizerischen Regeneration vgl. Schefold, Volkssouveränität. – Benjamin Constant gilt gemeinhin als prägender Schweizer Theoretiker der Idee, dass die politische Handlungsfähigkeit des Volkes auf eine beschränkte Zahl von Repräsentanten übertragen werden sollte. Den Gedanken legte er im 1818 erschienenen Werk «Cours de politique constitutionnelle» dar. Vgl. Hofmann, Constant; Kölz, Verfassungsgeschichte I, S. 235–246.

31Zu Eschers Rolle in der kantonalen und nationalen Bildungspolitik vgl. Koch, Netzwerke, S. 184–215.

32 NZZ, 16. Dezember 1871 (Nationalratssitzung vom 14. Dezember 1871).

33 NZZ, 22. Dezember 1871 (Nationalratssitzung vom 20. Dezember 1871).

34 NZZ, 23. November 1871 (Nationalratssitzung vom 21. November 1871).

35 NZZ, 16. Dezember 1871 (Nationalratssitzung vom 14. Dezember 1871).

36Dem Entwurf stimmten 253 606 Stimmbürger zu, während er von 260 859 verworfen wurde. Vgl. Rappard, Bundesverfassung, S. 318.

37 Johann Jakob Blumer an Alfred Escher, 11. Juni 1872.

38Die Wahl wurde am 17. Juli 1873 durchgeführt. Zur Zusammensetzung der Revisionskommission vgl. NZZ, 18. Juli 1873

39Auf Widerstand stiessen vor allem die Zentralisierungsbestrebungen in den Bereichen Militär, Zivil- und Strafrecht sowie dem Volksschulwesen.

40Zu Eschers Kompromissbereitschaft in der Verfassungsdiskussion vgl. NZZ, 12. Dezember 1873 (Nationalratssitzung vom 10. Dezember 1873).

41Zum Kulturkampf in der Schweiz vgl. Stadler, Kulturkampf.

42Kölz schreibt zu den Verfassungsrevisionen 1872/1874: «Im Gegensatz zu 1848 strebte man nun einen einheitlichen Wirtschaftsraum an ohne allerdings diesen Ausdruck zu verwenden.» Kölz, Verfassungsgeschichte II, S. 625.

43Zu Eschers Vortrag in Zürich-Enge vom 12. April 1874 vgl. NZZ, 14. April 1874.

44Zu den «Kulturkampfartikeln» in der Bundesverfassung vgl. HLS online, Ausnahmeartikel.

45Die Bezeichnung «48er» für Politiker, die den 1848er Geist («The Spirit of 48») geatmet hatten, wurde erstmals von Joseph Jung verwendet. Vgl. Jung, Projekt Schweiz.

46 Johann Jakob Tschudi an Alfred Escher, 8. November 1866.

47 Johann Jakob Blumer an Alfred Escher, 7. Februar 1868.