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Jung/Wiederkehr, Escher Briefe, Band 4, S. 46–67.

Flüchtlingswesen

Sandra Wiederkehr, unter der Leitung von Prof. Dr. Joseph Jung

Die Schweiz als Asylland: Staats- und neutralitätspolitische Fragen

1Durch die gewaltsame Auflösung des Sonderbundes im November 1847 wurde der Widerstand der katholisch-konservativen Kantone gegen eine Revision des Bundesvertrags von 1815 gebrochen. Mit der Verfassung von 1848 wurde zentralen radikal-liberalen Forderungen zum Durchbruch verholfen und die Schweiz zu einem fortschrittlichen Staat entwickelt.1 Im Hinblick auf einen möglichen Widerhall der Schweizer Ereignisse in Europa schrieb der St. Galler Landammann Basil Ferdinand Curti: «Das Schweizervolk hat den Zeiger an der großen Völkeruhr von Mitternacht um ein Gutes vorgerückt gegen Morgen.»2 Und tatsächlich erschütterten in den Jahren 1848/49 Revolutionen die Grundfesten der europäischen Ordnung. Dieser Flächenbrand erfasste – abgesehen von Grossbritannien und Russland – alle grösseren europäischen Staaten. Gemeinsam waren den Märzrevolutionen des Jahres 1848 bürgerlich-liberale Zielsetzungen, welche vielerorts mit Plänen für eine nationale Einigung einhergingen. Im Gegensatz zur Schweiz, wo es nach dem Sonderbundskrieg gelang, die politischen Verhältnisse neu zu regeln und anschliessend zu festigen, scheiterten die Revolutionen im übrigen Europa.3

2Aufgrund ihrer zentralen Lage sowie vielfältiger kultureller und persönlicher Beziehungen mit dem benachbarten Ausland konnte die Schweiz von den Revolutionsstürmen nicht unberührt bleiben. Ihre republikanische Staatsform, die geographische Nähe, aber auch ihr Ruf als sicheres Asylland liessen die Schweiz nach dem Scheitern der Revolutionen in den umliegenden Ländern zu einem bevorzugten Zufluchtsort werden.4 Dass die Flüchtlinge so bereitwillige Aufnahme fanden und weitgehende Freiheiten genossen, hing nicht zuletzt damit zusammen, dass radikal-liberale Entscheidungsträger in einzelnen Kantonen mit den Ideen und Forderungen der Revolutionäre sympathisierten.5 Die Aufnahme dieser Flüchtlinge wurde für den jungen schweizerischen Bundesstaat sowohl in innen- als auch in aussenpolitischer Hinsicht zur Bewährungsprobe. Die Schweiz wurde damals von mehreren Flüchtlingswellen überrollt: Italiener (vor allem Ende 1848), Franzosen (Sommer 1849 und Dezember 1851), Deutsche (hauptsächlich September 1848 und Juli 1849). Die Internierung von mehreren Tausend Flüchtlingen stellte die Bundes- und Kantonalbehörden vor mannigfaltige organisatorische Probleme und zog eine beträchtliche finanzielle Belastung nach sich.6 Darüber hinaus mussten auch staats- und neutralitätsrechtliche Fragen geklärt werden. Dabei ging es einerseits um die Definition des Personenkreises, dem Asyl gewährt werden sollte, andererseits um die Frage, welche Freiheiten die Flüchtlinge für sich in Anspruch nehmen durften. Ausserdem musste geklärt werden, ob und in welcher Form eine Unterstützung der revolutionären Bewegungen in den Nachbarstaaten von der Schweiz aus zulässig war. Bei der Flüchtlingsfrage zeigen sich nicht nur die Probleme zwischen Radikal-Liberalen und Konservativen, sondern auch die Spaltung innerhalb des radikal-liberalen Lagers. Diese Angelegenheit war eine grosse Herausforderung für den jungen Bundesstaat und stellte das neue Staatsgebilde auf die Probe. Als Regierungsrat des Kantons Zürich und als Nationalrat war Alfred Escher stark involviert und an der Lösung der diesbezüglichen Probleme führend beteiligt. Entsprechend grossen Stellenwert hat das Flüchtlingswesen in den Briefen von und an Alfred Escher.

3Die politischen Umtriebe der Flüchtlinge, aber auch ihre blosse Anwesenheit zogen die Aufmerksamkeit der Mächte auf die Schweiz und erneuerten ihren Ruf als Unruheherd, der aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts stammte, als sie wiederholt Freiheitskämpfern aus verschiedenen europäischen Staaten Asyl bot. Sonderbundskrieg und Bundesstaatsgründung verstärkten dieses Bild. Ein in Oberitalien diensttuender österreichischer Feldmarschall-Leutnant bezeichnete die Schweiz rückblickend als «Seeräuberstaat».7 In den Augen der umliegenden Monarchien und Dynastien liess der junge Bundesstaat den Flüchtlingen zu viele Freiheiten und ging bei sogenannten revolutionären Umtrieben zu wenig konsequent gegen die Drahtzieher vor, was die Mächte wiederholt dazu veranlasste, Druck auf die Eidgenossenschaft auszuüben. Der Bundesrat sah sich mit einer Flut von Beschwerden und diplomatischen Noten konfrontiert, und mehrmals konnte eine militärische Intervention ausländischer Mächte nicht ausgeschlossen werden, so zum Beispiel im Juli/August 1849 und im Februar 1850. Der preussische König Friedrich Wilhelm IV. wiederum war bestrebt, die Flüchtlingsfrage mit dem Problem der einseitigen Loslösung Neuenburgs zu verknüpfen, um so Verbündete im Kampf für die Wahrung seines Machtanspruchs zu finden.

4Zusätzliche Brisanz erhielten die Konflikte rund um die Aufnahme und Behandlung der Flüchtlinge aufgrund der Tatsache, dass sich die Schweizerische Eidgenossenschaft in einer Umbruchphase befand und der Übergang vom Staatenbund zum Bundesstaat einen Wandel der Zuständigkeiten und Abläufe mit sich brachte. Die neuen Strukturen und Abläufe mussten nach der Bundesstaatsgründung im September 1848 erst noch konkretisiert und durchgesetzt werden, wobei vor allem die Auslegung der in der Verfassung niedergelegten Kompetenzen von Bund und Kantonen zu Spannungen führte. Dies zeigte sich beispielsweise im Konflikt um die italienischen Flüchtlinge im Kanton Tessin. Mit Inkrafttreten der neuen Verfassung im November 1848 war die Aussenpolitik von der Kompetenz der Kantone in die Kompetenz des Bundes übergegangen. Dieser musste somit zu einem Zeitpunkt, als der Konflikt bereits in vollem Gange war, seine Position bestimmen, das heisst die Leitlinien seiner Asyl- und Aussenpolitik gleichzeitig definieren und durchsetzen.

5Das Problem einer jungen, unerfahrenen Regierung, die über fast kein diplomatisches Personal verfügte, wurde verstärkt durch das mangelnde Verständnis des Auslands für die neuen schweizerischen Strukturen. Frankreich beispielsweise korrespondierte wiederholt direkt mit der Genfer Regierung. Dadurch wurde das seit November 1848 existierende Monopol des Bundes in aussenpolitischen Fragen unterlaufen. Gleichzeitig kritisierte Frankreich aber, dass der Bund «kantonale Verzögerungstaktiken» zulasse, und negierte folglich die weiter bestehende kantonale Souveränität, beispielsweise in Bezug auf Pressevergehen.8

6Die Flüchtlingsproblematik stellte für den jungen Bundesstaat eine Zerreissprobe und einen ersten Härtetest dar. Zugleich hatte sie aber auch positive Aspekte: Die Bedrohungslage machte die Vorzüge einer handlungsfähigen Landesregierung sichtbar und zeigte die Notwendigkeit auf, die Ausgestaltung des neuen Bundesstaates voranzutreiben und keine Zeit mit nachrangigen Details zu vergeuden. Indem auch die Verlierer des Sonderbundskrieges ihren Beitrag zur Grenzverteidigung und zur Internierung der Flüchtlinge leisteten, demonstrierten sie, dass sie – obwohl mit dem neuen Bundesstaat bei weitem noch nicht ausgesöhnt – gewillt waren, für die neue Schweiz einzustehen.9

7Die Revolutionen in den Nachbarländern führten im radikal-liberalen Lager zu heftigen Richtungskämpfen. Schliesslich setzten sich diejenigen Kräfte durch, die sich einer strikten Neutralitätspolitik verpflichteten: In der Neutralität erblickten die Liberalen den besten Weg zur Sicherung des Erreichten. Gleichzeitig nahm die Schweiz aber für sich das Recht in Anspruch, den politisch Schiffbrüchigen und Verfolgten anderer Länder Asyl zu gewähren. Statt die europäische Revolution mit Waffen zu unterstützen – wie es die Radikalen forderten –, wollten liberale Kreise als Vorbild und Beispiel wirken. Oder wie es Alfred Escher ausdrückte: als «Hochaltar der Freiheit in Europa» leuchten. Im Spannungsfeld von Neutralität und Asyl suchte man nach Wegen, die Gefahr einer Intervention zu bannen, ohne dadurch das Recht des Staates, Asyl zu gewähren, preiszugeben. Der Bundesrat ging dabei pragmatisch vor: Flüchtlinge wurden nicht ausgeliefert; statt dessen versuchte er, sichere Drittstaaten zu finden, die sie aufnahmen, und handelte mit umliegenden Staaten Garantien für die Durchreise aus.10

8Im Zusammenhang mit den Flüchtlingskonflikten wurde das Problem der fremden Dienste diskutiert. Radikale Stimmen kritisierten 1848/49, dass autoritäre Herrscher zur Sicherung ihrer Macht auf Schweizer Regimenter zurückgreifen konnten, während der Bund mit Verweis auf die schweizerische Neutralität jegliche Unterstützung der Freiheitsbewegungen in den Nachbarländern untersagte.11 Zwar durften gemäss Artikel 11 der Bundesverfassung von 1848 keine neuen Militärkapitulationen abgeschlossen werden, bestehende Abkommen waren von dieser Regelung jedoch nicht betroffen.12 In verschiedenen Petitionen an die Bundesbehörden wurde die Auflösung aller Militärkapitulationen gefordert. Im Bericht des Politischen Departements an den Bundesrat lesen wir: «Ueber das Verwerfliche und Gefährliche dieser Kapitulationen ist unter uns nur Eine Stimme und es wäre daher eine unnütze Beschäftigung, die Angelegenheit von dieser Seite zu beleuchten. Die Krankheit ist in ihren Ursachen und Wirkungen vollständig erkannt; aber schwer dürfte es sein, ein schnellwirkendes Heilmittel zu finden.» Der Bundesrat verwies in dieser Angelegenheit lediglich auf die Verfassung, die es dem Bund nicht erlaubte, in dieser Sache aktiv zu werden, sowie auf die finanziellen Konsequenzen. Die Gegner der Militärkapitulationen argumentierten hingegen, die Schweiz sei reich genug, ihre Ehre zu bezahlen.13 In seiner Rede anlässlich der Vertagung des Nationalrates am 30. Juni 1849 griff Alfred Escher das Thema der bestehenden Militärkapitulationen auf: «Und wenn nun vollends die im neapolitanischen Dienste stehenden Schweizertruppen dazu verwendet wurden, um den Grundsatz des freien Selbstkonstituirungsrechtes des Volkes, einen Grundsatz, dem die Schweiz ihr Dasein zu verdanken hat, und den sie als einen der unbestreitbarsten Rechtstitel für ihr Fortbestehen jederzeit heilig halten soll, mit Füßen zu treten, so mußte die Frage sich aufdrängen, ob da nicht eine Art von Selbstmord begangen werde.»14 Bereits am 20. Juni 1849 – nur sieben Monate nach Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung – hatte die Bundesversammlung «das Fortbestehen der Militärkapitulationen mit den politischen Grundlagen der Schweiz, als eines demokratischen Freistaates unverträglich» erklärt und den Bundesrat beauftragt, Unterhandlungen zur Auflösung der noch bestehenden Militärkapitulationen aufzunehmen. Gleichzeitig wurden Anwerbungen für auswärtige Militärdienste auf dem ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft untersagt. Im Nationalrat hatte Alfred Escher als Präsident dem Beschluss mit seinem Stichentscheid zum Durchbruch verholfen.15 Doch erst im Jahr 1859 beschloss die Bundesversammlung, den Eintritt in ausländische Regimenter ohne ausdrückliche Erlaubnis des Bundesrates unter Strafe zu stellen.16

Italien: Streben nach Unabhängigkeit und nationaler Einheit

9Gleich bei ihrem ersten Zusammentreten im November 1848 musste sich die Bundesversammlung mit der Tessiner Flüchtlingsangelegenheit befassen. Denn vor dem Hintergrund der italienischen Unabhängigkeits- und Einigungskämpfe war zwischen dem Kanton Tessin und dem Bund ein Konflikt um die angemessene Behandlung von Flüchtlingen sowie um die Unterstützung des italienischen Freiheitskampfes entstanden. Infolgedessen musste sich die Bundesversammlung über die Aufteilung der Kompetenzen von Bund und Kantonen sowie über die Auslegung des Neutralitätsbegriffes im Konkreten aussprechen.

10Begünstigt durch die Märzrevolution in Wien und die Abdankung von Clemens von Metternich als Staatskanzler kam es in Oberitalien zum Aufstand gegen die österreichische Fremdherrschaft. Dieser begann am 18. März 1848 mit der Mailänder Revolution, den sogenannten «Cinque Giornate». Italienische Emigranten, die sich im Tessin aufgehalten hatten, überschritten tags darauf die Grenze zur Lombardei, und Gruppen von Tessiner Freischaren folgten nach. Die meisten von ihnen nahmen nicht an Kampfhandlungen teil, weil die österreichischen Truppen bereits vor ihrem Eintreffen zum Verlassen der Stadt und zum Rückzug gezwungen worden waren.17

11Ein Kreisschreiben des eidgenössischen Vorortes vom 28. Februar 1848 hatte indessen gefordert, die von der Eidgenossenschaft «in Anspruch genommene Neutralität unter allen Umständen und mit allen Kräften aufrecht zu erhalten».18 Diesen aussenpolitischen Kurs bestätigte die Tagsatzung im April 1848, indem sie einen gegen Österreich gerichteten Bündnisantrag König Karl Alberts von Sardinien-Piemont ablehnte und die Neutralität der Eidgenossenschaft bekräftigte. In weiten Teilen des Kantons Tessin löste dieser Entscheid Unverständnis und Enttäuschung aus. Die radikale Tessiner Regierung hatte sich unmissverständlich auf die Seite der italienischen Freiheitskämpfer gestellt, während konservative Kreise durchaus mit dem Habsburgerreich sympathisierten.19

12Als es österreichischen Truppen im Juli/August 1848 gelang, das Blatt zu wenden, Mailand wieder einzunehmen und die alten Machtverhältnisse wiederherzustellen, kam es zu einer Massenflucht in den benachbarten Piemont und in den Kanton Tessin.20 In letzterem wurden die Flüchtlinge wohlwollend aufgenommen und sowohl von der radikalen Presse als auch von Teilen der lokalen Bevölkerung unterstützt. Von einem gekaperten Dampfer aus führte der italienische Freiheitskämpfer Giuseppe Garibaldi 21 den Kampf gegen die österreichischen Truppen auf dem Lago Maggiore noch einige Zeit weiter. Der «Repubblicano» forderte ein Eingreifen der Schweiz und publizierte aus dem Umfeld Garibaldis und Giuseppe Mazzinis 22 Aufrufe zur Fortsetzung des Krieges. Diese Vorfälle und die Tatsache, dass sich die Tessiner Regierung nicht nur bei der Entwaffnung der Flüchtlinge nachlässig gezeigt hatte, sondern ausgerechnet zu diesem Zeitpunkt Jagdgewehre, Säbel und Degen an die Flüchtlinge zurückgab, erzürnten Feldmarschall Josef Wenzel Radetzky (von Radetz), Kommandant der sogenannten italienischen Armee der Habsburgermonarchie. Am 19. August 1848 liess er der Tessiner Regierung eine in barschem Ton gehaltene Note zukommen, in der er sich über ihr neutralitätswidriges Verhalten beschwerte und Repressalien androhte. Der Kanton Tessin bestritt den Vorwurf, revolutionäre Umtriebe zu dulden, und auch nach Ansicht des von der Tagsatzung entsandten eidgenössischen Kommissärs – es handelte sich um den Solothurner Landammann Josef Munzinger – hatte die Regierung alles vermieden, was von Tessiner Boden aus im Ausland hätte Aufruhr begünstigen können. Feldmarschall Radetzky wiederholte seine Forderungen und Drohungen am 1. September und verfügte am 15. September 1848 neben der Ausweisung aller Tessiner aus der Lombardei eine Handels- und Postsperre sowie die Visumspflicht für alle durch die Tessiner Regierung ausgestellten Pässe.23

13Auf diese Zuspitzung der Situation reagierte die Tagsatzung mit der erneuten Entsendung eidgenössischer Kommissäre in der Person von Josef Munzinger und Alfred Escher. Eine Mehrheit der Kantone war nicht gewillt, die Gefährdung des Friedens durch Nachlässigkeiten der Tessiner Behörden und Verbrüderung der Bevölkerung mit den italienischen Flüchtlingen länger hinzunehmen, und beauftragte die Kommissäre, im Kanton Tessin die schweizerischen Interessen zu wahren und über die Einhaltung der Neutralitätsgrundsätze zu wachen. Zu diesem Zweck wurde den Repräsentanten eine Brigade eidgenössischer Truppen zur Verfügung gestellt. Die eidgenössischen Truppen dienten in erster Linie der Überwachung und Sicherung der Schweizer Grenze sowie der Bewachung von Zeughäusern. Sie sollten Ausfälle nach Norditalien und Unruhen im Kanton verhindern. Darüber hinaus wollte man mit den eidgenössischen Truppen Präsenz markieren und nicht zuletzt den Machtanspruch des Bundes demonstrieren.24 Die Tessiner Behörden empfanden die Präsenz der eidgenössischen Kommissäre indessen als unnütz und demütigend. In ihrem Protestschreiben an die eidgenössischen Kommissäre heisst es: «Nous sommes d'accord en ce que la neutralité doit être maintenue et que les représentants fédéraux doivent y veiller. Mais il nous est impossible d'admettre qu'il ne nous reste d'autre affaire que d'enregistrer les ordres qui pourraient nous parvenir; il nous est impossible d'admettre que nos employés n'aient qu'à obéir aux injonctions directes de l'autorité militaire ou civile fédérale.»25 Alfred Escher hingegen war von der Notwendigkeit einer handlungsfähigen Zentralbehörde mit entsprechenden Kompetenzen überzeugt. Das Pochen auf kantonale Sonderrechte in dieser Sache empfand er bereits in dieser Übergangsphase zum Bundesstaat als Anachronismus; dementsprechend wenig Verständnis zeigte er für das Beharren der Tessiner auf der Souveränität des Kantons in dieser aussenpolitisch heiklen Angelegenheit.26

14Während im Tessin im Herbst 1848 die Gehässigkeiten andauerten, Kommissäre und Regierung um Kompetenzen stritten und mehr schlecht als recht zusammenarbeiteten, plante Giuseppe Mazzini im Schutz seines Schweizer Asyls eine erneute Erhebung in der Lombardei, die von sich im Tessin aufhaltenden Flüchtlingen unterstützt werden sollte.27 Als der Aufstand in dem zwischen Luganer- und Comersee gelegenen Val d'Intelvi losbrach, rief Mazzini in einem Flugblatt zur allgemeinen Erhebung auf. Daraufhin passierten Flüchtlinge einzeln oder in kleinen Trupps auf Schleichwegen die schweizerisch-lombardische Grenze, um an den Kampfhandlungen teilzunehmen.28 Verschiedene Faktoren verunmöglichten ein wirksames Einschreiten beim Ausfall der Flüchtlinge ins Val d'Intelvi. Neben der Schwierigkeit, Tessiner und Flüchtlinge zu unterscheiden, sowie den Sympathien der über Radetzkys Blockade verbitterten Bevölkerung für die Freiheitskämpfer waren es die geographischen Gegebenheiten, welche Probleme bereiteten. Der von Seen, steilen Bergketten und verwinkelten Tälern geprägte Kanton war von einer langen und schwer zu überwachenden Aussengrenze umgeben. Ein schnelles Eingreifen war nicht möglich, weil Truppenverschiebungen hier längere Zeit in Anspruch nahmen. In diesem schwierigen Gelände waren ortskundige Kleingruppen überdies im Vorteil. Erschwerend kam hinzu, dass die Kompetenz- und Aufgabenteilung zwischen der Tessiner Polizei und den eidgenössischen Truppen nicht klar geregelt war und die Kommunikation zwischen den Kommissären und den Tessiner Behörden schlecht funktionierte.29 In der Folge wiesen sich die eidgenössischen Kommissäre und die Tessiner Regierung gegenseitig die Schuld an den Vorfällen zu. Die Intelvi-Affäre führte zum offenen Konflikt zwischen dem Kanton Tessin und den eidgenössischen Organen. Die Tessiner Regierung entzog am 1. November 1848 allen an der Aktion beteiligten Flüchtlingen (unter anderem Mazzini) das Asylrecht, während Unbeteiligte im Kanton hätten bleiben können. Ohne Kenntnis dieses Beschlusses ordneten die beiden Kommissäre tags darauf die Ausweisung aller (auch unbeteiligter) Flüchtlinge aus dem Kanton Tessin an. Die Tessiner Regierung weigerte sich förmlich, den Befehl der Kommissäre auszuführen, und appellierte – als Munzinger auf der Forderung beharrte – an die erstmals zusammentretende Bundesversammlung.30

15Der Nationalrat begründete die Zuständigkeit der Bundesversammlung damit, dass es sich im vorliegenden Fall nicht ausschliesslich um die Interessen des Kantons Tessin, sondern auch um jene der gesamten Eidgenossenschaft handle. Artikel 57 der Bundesverfassung verlieh dem Bund ausdrücklich das Recht, «Fremde, welche die innere oder äußere Sicherheit der Eidgenossenschaft gefährden, aus dem schweizerischen Gebiete wegzuweisen».31 In die nationalrätliche Kommission für die Begutachtung der Tessiner Flüchtlingsfrage wurden am 14. November 1848 Alfred Escher ( ZH ), Giovanni Battista Pioda ( TI ), Kasimir Pfyffer ( LU ), Johann Konrad Kern ( TG ) und Georg Michel ( GR ) gewählt. Gegen die Einsitznahme Eschers hatte es Widerstand gegeben, weil Escher als eidgenössischer Kommissär in die Angelegenheit persönlich involviert war.32 Die Kommissionsmehrheit, bestehend aus Escher, Pfyffer, Kern und Michel, bekräftigte den Standpunkt des alten Vororts und der eidgenössischen Kommissäre und beantragte die Wegweisung aller Flüchtlinge aus dem Kanton Tessin, nicht aber aus dem Gebiet der Eidgenossenschaft: «Die Schweiz soll gastfreundlich ihre Thore den politisch Verfolgten, wie sie von jeher gethan hat, öffnen, aber man kann ihr nicht zumuthen, daß sie, um der Gastfreundschaft willen, Armeen aufstellen und unterhalten und dadurch die Söhne des Landes belästigen und ihre Nothpfenninge ausgeben soll. Dieß aber wäre, wie am Tage liegt, nöthig, wenn man den Flüchtlingen den Aufenthalt im Kanton Tessin ferner gestattete.»33 Im Minderheitsbericht unterstrich der Tessiner Nationalrat Pioda, dass auch er den Missbrauch des Asylrechts verhindern wolle, die vorgesehenen Massnahmen aber nicht gutheissen könne. Er plädierte dafür, nur diejenigen Flüchtlinge aus dem Kanton Tessin zu entfernen, welche sich an revolutionären Machenschaften beteiligt hatten. Er argumentierte, dass wahre Gastfreundschaft auch die freie Wahl des Aufenthaltes beinhalte, und führte ins Feld, dass Gerechtigkeit und Achtung für einen kleinen, neutralen Staat überlebenswichtig seien: «Die Achtung einer Nation hängt von ihrer Gerechtigkeit und Festigkeit ab, und von der Achtung einer Nation hängen oft deren Erfolge und Mißgeschicke ab. [...] Wir wissen nicht, welche Kämpfe uns in der Zukunft bevorstehen. Da uns die Neutralität verbietet, Bündnisse zu schließen, so sollen wir uns in der Achtung der Nationen vermehrte Stärke suchen.»34 Den Kommissionsberichten folgte eine hitzige Debatte, in welcher Escher zu verschiedenen Vorwürfen gegen die eidgenössischen Kommissäre Stellung nahm, deren Vorgehen rechtfertigte und das «gehässige» Benehmen der Tessiner sowie die «widerspenstige» Haltung der Behörden kritisierte.35 Nationalrat und Bataillonskommandant Rudolf Benz ( ZH ) schilderte seinerseits die abweisende Haltung der Tessiner Bevölkerung gegenüber den eidgenössischen Truppen, welche mit dem Ruf «Croati, Tedeschi, Briganti» empfangen worden seien. Schliesslich stimmte der Nationalrat den Anträgen der Kommissionsmehrheit zu und verfügte die Ausweisung aller Flüchtlinge aus dem Kanton Tessin. Der Ständerat folgte diesem Entscheid.36

16 In seiner Rede vom 26. Dezember 1848 zur Eröffnung der Wintersitzung des zürcherischen Grossen Rates betonte Alfred Escher die grundlegende Bedeutung des Beschlusses in der Tessiner Frage. Mit dem Entscheid habe die Bundesversammlung «ihr Programm in Betreff der wichtigsten Frage der auswärtigen Politik der Schweiz bestimmt». Die Bundesversammlung habe sich für strikte Neutralität bei gleichzeitiger Wahrung des Asylrechts ausgesprochen. Damit solle verhindert werden, dass die Bürger gezwungen würden, «Monate lang fern von der Heimat und den Ihrigen Polizeischergendienste an der Grenze zu verrichten». Schliesslich dürften «die eidgenössischen Kassen, die zur Befriedigung so vieler wichtiger und dringender Bedürfnisse der schweizerischen Nation verwendet werden sollten und kaum ausreichen, nicht erschöpft werden». Damit äusserte Alfred Escher nicht nur seine Zufriedenheit über den eingeschlagenen aussenpolitischen Kurs, sondern auch seine Überzeugung, dass der Konsolidierung des neuen Bundes oberste Priorität beizumessen sei.37

17Obwohl man im Kanton Tessin mit Enttäuschung auf den Entscheid der Bundesversammlung reagierte, wurde der Beschluss zügig umgesetzt, so dass der Bundesrat noch vor Jahresende alle im Tessin stationierten Truppen entlassen konnte. Zur Beruhigung der Situation hatten verschiedene Entwicklungen beigetragen. Einerseits hatte sich die aussenpolitische Lage etwas entspannt, andererseits herrschten im Inneren nun klare Verhältnisse, nachdem die neue Bundesverfassung mit der Konstituierung der eidgenössischen Behörden in Kraft getreten war und die Bundesversammlung mit ihrem Entscheid in der Tessiner Flüchtlingsangelegenheit die Leitlinien der schweizerischen Aussenpolitik konkretisiert hatte. Hinzu kam ein personeller Wechsel. Infolge der Wahl Eschers zum Vizepräsidenten des Nationalrates und Munzingers Wahl in den Bundesrat wurden die beiden eidgenössischen Kommissäre durch die Nationalräte Cyprien Revel ( BE ) und Georg Joseph Sidler ( ZH ) abgelöst. Aus all diesen Gründen konnten sie von Anfang an ein konzilianteres Auftreten an den Tag legen als ihre Vorgänger, welche zuerst die Machtansprüche des Bundes durchsetzen mussten.38

18Nach dem Wahlsieg der Radikalen bei den Wahlen im Piemont im Dezember 1848 und dem Sturz der Regierung war mit einer baldigen Wiederaufnahme des Krieges gegen Österreich zu rechnen. Infolgedessen nahmen im Tessin die revolutionären Umtriebe wieder zu. Der Regierungswechsel im Piemont war auch der Grund dafür, dass sich die dortige Regierung im Januar 1849 neuerdings über die angeblich schlechte Behandlung der Flüchtlinge und unverhältnismässige Einschränkungen zur Neutralitätssicherung beklagte, während drei Monate zuvor der Einfall ins Val d'Intelvi scharf verurteilt worden war. Die neue piemontesische Regierung war daran interessiert, dass sich die lombardischen Flüchtlinge im Tessin aufhalten durften. Zu diesem Zweck stellte sie ihnen piemontesische Pässe aus. Der Bundesrat versagte diesen Pässen jedoch die Anerkennung, weil der Bundesbeschluss über die Internierung der Flüchtlinge ansonsten wirkungslos geworden wäre.39 Dieses Beispiel illustriert, wie schwierig es war, sich aussenpolitisch zu positionieren und eine klare Linie zu finden in einer Zeit, in der ganz Europa in Bewegung war.

19Im Frühjahr 1849 kündigte König Karl Albert von Sardinien-Piemont den Waffenstillstand mit dem Habsburgerreich auf, und es kam unweit der Tessiner Grenze erneut zu Kampfhandlungen. Allerdings wurde das piemontesische Heer nur wenige Tage später, am 23. März 1849, bei Novara von Radetzkys Truppen entscheidend geschlagen. Mit der Kapitulation Venedigs im August 1849 wurden die alten Verhältnisse wiederhergestellt.40

20 Im April 1849 wandte sich Feldmarschall Radetzky abermals mit einer in drohendem Ton abgefassten Note und einem entsprechenden Ultimatum an die eidgenössischen Kommissäre. Radetzky protestierte dagegen, dass es trotz zugesicherter Neutralität den Revolutionären möglich gewesen sei, Freischaren, Munition und Hetzschriften in die Lombardei einzuführen. Er sah darin eine der Hauptursachen der Aufstände in Brescia und Bergamo. Nach der Niederwerfung der Aufstände seien die Rädelsführer ins Tessin geflohen, wo sie weiter agitierten. Hier zeigte sich nochmals deutlich, dass die Tessiner Regierung, die Schweizerische Eidgenossenschaft und Feldmarschall Radetzky den Begriff Neutralität unterschiedlich interpretierten und alle Parteien für sich das Recht in Anspruch nahmen, den im Jahr 1848 noch ungenügend definierten Begriff «Neutralität» mit Inhalt zu füllen. Anders als bei früheren ähnlichen Vorfällen gestand der Tessiner Staatsrat Lücken bei der Internierung der Flüchtlinge ein. Er kam der Forderung des Bundesrates nach und veranlasste die Ausweisung aller Flüchtlinge aus dem Kanton. Ausnahmen sollten nur aus humanitären Gründen erfolgen. Feldmarschall Radetzky zeigte sich befriedigt und anerkannte fortan Tessiner Pässe.41

21Im Kanton Tessin arrangierte man sich allmählich mit den neuen Rollen- und Machtverhältnissen im Bundesstaat, und in gleichem Masse verloren aktiver und passiver Widerstand gegen die Politik des Bundes in der Tessiner Bevölkerung an Popularität. Auch die Tessiner Regierung wurde in Flüchtlingsfragen gemässigter. Dazu beigetragen hatte unter anderem die Tatsache, dass der radikale Tessiner Staatsrat Luigi Lavizzari im Mai 1849 nicht wiedergewählt wurde. Die Gemässigten anerkannten die Zuständigkeit des Bundes in aussenpolitischen Fragen. Damit waren die grundsätzlichen Probleme noch nicht überwunden; sie äusserten sich jedoch in anderer Form, da der Konflikt neuerdings zwischen der Regierung und dem linken Flügel der Radikalen ausgetragen wurde.42 Der Konflikt zwischen dem Kanton Tessin und dem Bund verdeutlicht, wie schwierig es für die Zentralbehörden war, die neuen Machtmittel sinnvoll einzusetzen: Es stellte sich die Frage, in welchen Punkten sich der Bund im Interesse der gesamten Eidgenossenschaft durchsetzen musste und in welchen Aspekten den Eigenarten des betroffenen Kantons Rechnung getragen werden konnte. Auf der anderen Seite fiel es den Tessinern anfangs schwer, die kantonalen Interessen jenen des Bundes unterzuordnen.43

Grossherzogtum Baden und Deutscher Bund: Kampf für eine liberale Staatsform und nationale Einigung

22Bereits in den 1820er und 1830er Jahren hatten zahlreiche politische Flüchtlinge aus verschiedenen deutschen Staaten in der Schweiz Schutz gesucht, Kontakte geknüpft und sich hier eine neue Existenz aufgebaut.44 Unter ihnen befanden sich Friedrich Gustav Ehrhardt, der ein Vertrauter und politischer Weggefährte Alfred Eschers wurde, und Ludwig Snell, der Eschers politischer Arbeit in verschiedenen Sachfragen mit Zeitungsartikeln Nachdruck verlieh. Die sich in der Schweiz aufhaltenden deutschen Radikalen und Demokraten beteiligten sich an den politischen Kämpfen der Eidgenossenschaft, was ihnen als Experimentierfeld und Ansporn für die politische Umgestaltung ihrer monarchistischen Heimatländer diente. Über Presse und politische Literatur, aber auch mit Hilfe der deutschen Arbeitervereine nahmen sie Einfluss auf die deutsche Politik. In den 1840er Jahren ertönte der Ruf nach Reformen im Deutschen Bund zusehends lauter.45

23Die einzige erfolgreiche Revolution mündete 1848 in der Gründung des schweizerischen Bundesstaates, weshalb dieser den angrenzenden Monarchien ein Dorn im Auge war. Jedoch hatte nicht der Sieg der Radikal-Liberalen über den Sonderbund, sondern die Ereignisse in Paris im Februar 1848 den Anstoss zu den Märzrevolutionen im Deutschen Bund gegeben. Massenversammlungen wurden organisiert und Petitionen eingereicht, liberale und demokratische Kräfte meldeten sich mit den sogenannten Märzforderungen zu Wort.46 Im Grossherzogtum Baden konnte sich eine gemässigte Regierung zunächst halten, indem sie die Forderungen Friedrich Heckers erfüllte (Aufhebung der Karlsbader Beschlüsse und der Beschlüsse der Wiener Ministerkonferenzen47 sowie Vereidigung der Beamten und Offiziere auf die Verfassung).48 Die fortschrittlichen Kräfte in den deutschen Staaten waren in einen moderat-konstitutionellen und einen radikal-demokratischen Flügel gespalten. Während erstere – mit dem Ziel, eine gut funktionierende konstitutionelle Monarchie einzusetzen – auf Reformen und Kooperation mit der Obrigkeit setzten, waren letztere gewillt, die angestrebte demokratische Republik nötigenfalls mit Gewalt herbeizuführen. Mit dem Eingehen auf die Märzforderungen, der Einsetzung der sogenannten Märzministerien und der Errichtung konstitutioneller Monarchien fanden die Märzrevolutionen ein vorläufiges Ende, blieben jedoch in den Augen vieler auf halbem Wege stehen. Vor diesem Hintergrund formierte sich im Grossherzogtum Baden eine republikanische Bewegung, und im April 1848 brach unter der Führung von Friedrich Hecker und Gustav Struve der erste badische Aufstand los. Dieser wurde kurz darauf von deutschen Bundestruppen niedergeschlagen, wobei die besiegten Freischärler in die Schweiz entkommen konnten.49 Die Führer der Aufständischen, die sich über die Grenze gerettet hatten, bemühten sich fortan, den Kontakt zu ihrem Heimatland nicht zu verlieren und dort die revolutionäre Stimmung aufrechtzuerhalten.50

24Aufgrund der Nachrichten aus der Heimat erachtete Gustav Struve im September 1848 den Zeitpunkt für einen erneuten Aufstand im Grossherzogtum Baden als gekommen. Mit einem eilig aufgesetzten Rundschreiben wandte er sich an seine Mitstreiter: «Aufgefordert von einer Anzahl badischer Bürger und gedrängt durch die Macht der Verhältnisse, haben die in Basel befindlichen Flüchtlinge den Entschluß gefaßt, morgen, den 21. September, nachmittags um 4 Uhr in das Badische einzubrechen, Besitz von Lörrach zu nehmen und dort das republikanische Hauptquartier fürs erste aufzuschlagen.»51 Unter seiner Führung überschritt eine Gruppe von Flüchtlingen die Grenze. In Lörrach proklamierte Struve die deutsche Republik und rief zu einer weiteren Erhebung auf. Aber auch dieser zweite badische Aufstand wurde rasch unterdrückt, und die Beteiligten flohen erneut in die Schweiz.52

25Der Bundesrat beabsichtigte, den im Rahmen der Tessiner Flüchtlingsangelegenheit beschlossenen Neutralitätsgrundsätzen auch an der Nordgrenze der Schweiz Geltung zu verschaffen. Zu diesem Zweck verfügte er am 8. Dezember 1848 die Ausweisung der politischen und militärischen Köpfe des zweiten badischen Aufstandes vom September 1848 sowie die Entfernung der übrigen Teilnehmer und verdächtiger Flüchtlinge aus den Grenzgebieten. Ausserdem ernannte der Bundesrat im Dezember 1848 den Luzerner Nationalrat Jakob Robert Steiger zum eidgenössischen Flüchtlingskommissär für die nördlichen Grenzkantone.53 In seinem Bericht vom 1. März 1849 hielt Kommissär Steiger fest, dass sich in der zweiten Dezemberhälfte 1848 nur noch 45 deutsche Flüchtlinge in den nördlichen Grenzkantonen aufhielten, welche am Aufstand im September 1848 in Lörrach nicht beteiligt gewesen seien und sich ruhig verhalten würden. Gerüchte über erneute Umtriebe oder einen bevorstehenden Einfall in die deutschen Gebiete würden jeglicher Grundlage entbehren. Steiger urteilte: «Die Furcht und die Phantasie deutscher Beamten, Uebertreibungen, Täuschungen aller Art und selbst der Geist der Lüge und Verläumdung von Spionen und Speichelleckern mögen daran ihren großen Theil haben und gehabt haben.»54

26Im März 1849 beendete die Frankfurter Nationalversammlung ihre Arbeit an der Reichsverfassung:55 Das von ihr ausgearbeitete Grundgesetz sah für Deutschland zwar keine republikanische Staatsform vor, wohl aber die Umwandlung in ein konstitutionelles Kaisertum. König Friedrich Wilhelm IV. von Preussen wies die ihm angebotene Kaiserkrone jedoch zurück. Da die Mehrheit der deutschen Monarchen die Reichsverfassung ablehnte, war das Werk der Frankfurter Nationalversammlung – und damit vorerst auch die deutsche Einigung – gescheitert. Dies wiederum wollten republikanische Kreise nicht akzeptieren. Es kam deswegen in verschiedenen deutschen Städten zu bewaffneten Auseinandersetzungen und Barrikadenkämpfen. Im Mai 1849 gelang es den Aufständischen, die Unzufriedenheit der Soldaten auszunutzen und die regulären Truppen auf ihre Seite zu bringen. Eine Volksversammlung in Offenburg verabschiedete das Programm einer sozialen und demokratischen Republik und forderte die unbedingte Anerkennung der Reichsverfassung. Angesichts dessen floh der Grossherzog nach Koblenz in die zu Preussen gehörende Rheinprovinz, und auch die Regierung setzte sich ins Ausland ab. An ihre Stelle trat ein revolutionärer Landesausschuss. Flüchtlinge wurden aus dem Exil zurückgerufen, Republikaner aus Gefängnissen befreit. Wiederum kamen Flüchtlinge in die Schweiz. Im Unterschied zur grossen Flüchtlingswelle vom Juli 1849 waren unter diesen ersten Flüchtlingen zahlreiche monarchistisch gesinnte Badenser, welche vorwiegend nach Basel gelangten. Am 1. Juni 1849 wurde der revolutionäre Landesausschuss von einer provisorischen Regierung abgelöst. Mit dem Ziel, diese Revolution niederzuschlagen, fielen bald darauf deutsche Bundestruppen und mehrere preussische Armeekorps ins Grossherzogtum Baden ein. Dieser Übermacht konnte die badische Revolutionsarmee nicht standhalten.56

27Die schweizerischen Grenzkantone hatten bereits Ende Juni / Anfang Juli 1849 damit begonnen, Truppen zur Grenzsicherung aufzubieten. Dazu sahen sie sich genötigt, weil die badische Revolutionsarmee zusehends Richtung Schweizer Grenze gedrängt wurde.57 Anfang Juli zentralisierte der Bundesrat alle militärischen Aktionen unter seiner Leitung.58 Ausserdem griff er – gestützt auf Artikel 90 (Absatz 1, Ziffern 8, 9 und 10) der Bundesverfassung, der den Bundesrat ermächtigte, «diejenigen Maßregeln vorzuschreiben, welche sowohl für die innere als äußere Sicherheit der Schweiz, wie auch für die Erhaltung von Ruhe und Ordnung erforderlich sind» – in das normalerweise in der Kompetenz der Kantone liegende Asylrecht ein und verfügte eine einheitliche Behandlung der Flüchtlinge. Demzufolge mussten die Flüchtlinge in einer Entfernung von mindestens acht Stunden Fussmarsch hinter der Grenze in kleinen Gruppen interniert werden. 59 Die revolutionären Truppen in Baden wurden immer weiter zurückgedrängt und überquerten schliesslich am 12. Juli bei Jestetten und Konstanz die Schweizer Grenze. Der dritte Aufstand im Grossherzogtum Baden endete mit der Eroberung der Festung Rastatt durch preussische Truppen und der Kapitulation der Aufständischen am 23. Juli 1849. Insgesamt flohen über 10 000 Personen, hauptsächlich Soldaten der badischen Revolutionsarmee, in die Schweiz.60

28Besonders heikel war die Situation für die Eidgenossenschaft, weil preussische Truppen der besiegten Revolutionsarmee bis an die Schweizer Grenze gefolgt waren. Man musste befürchten, dass der preussische König Friedrich Wilhelm IV. die Gelegenheit nutzen könnte, um in Neuenburg die alten Verhältnisse wiederherzustellen. 61 Der preussische Gesandte in der Schweiz, Rudolf von Sydow, bestärkte den König in der Absicht. Er war der Ansicht, der Ansicht, die süddeutsche Revolution könne nicht endgültig beendet werden, «wenn der fortdauernde Sieg der republikanischen Revolution über eine deutsche monarchische Regierung in Neuenburg ferner geduldet wird».62

29Auf dringende Empfehlung des französischen Aussenministers Alexis de Tocqueville hatte der Bundesrat bereits am 16. Juli 1849 die Ausweisung der politischen und militärischen Führer des dritten badischen Aufstandes (insgesamt 47 Personen) angeordnet. Er tat dies in der Annahme, dass führungslose Flüchtlinge nicht in der Lage sein würden, Nachbarländer durch revolutionäre Machenschaften zu bedrohen, und dass diejenigen Flüchtlinge, welche nicht in ihre Herkunftsländer zurückkehren wollten, den Ausgewiesenen in andere Asylländer folgen würden.63 Dem Beschluss vorausgegangen war ein Treffen zwischen Bundespräsident Jonas Furrer und dem badischen Ministerresidenten August Marschall von Bieberstein am 13. Juli in Basel. Ziel der Unterredung war es, herauszufinden, unter welchen Bedingungen die badischen Flüchtlinge (zahlenmässig die grösste Flüchtlingsgruppe) in die Heimat zurückkehren konnten.64 Die Ausweisung der sogenannten Flüchtlingschefs war eine notwendige Voraussetzung hierfür, wie der Bundesrat in seinem Beschluss vom 16. Juli 1849 festhielt. Er verfügte ihre Wegweisung «[i]n Erwägung, daß ein Mittel zur Beschleunigung des Abzuges jener Massen von Flüchtlingen, wie zugleich auch zur Auswirkung einer Amnestie für diese Unglücklichen, gerade in der Ausweisung der politischen und militärischen Chefs des Aufstandes gegeben sein dürfte».65

30Dieser Beschluss löste in radikal-liberalen Kreisen der Schweiz Empörung aus, weil sich eine Mehrheit der Ausgewiesenen in der Schweiz bisher nichts habe zuschulden kommen lassen. Mehrere Kantone – darunter auch Zürich – protestierten beim Bundesrat dagegen , weil sie darin eine Missachtung der bisherigen Asylpraxis sahen.66 Der Bundesrat reagierte am 20. Juli mit einem Kreisschreiben, worin er seine Beweggründe darlegte und beteuerte, dass der Beschluss frei von äusserem Druck gefasst worden sei. Er versicherte, dass die Ausgewiesenen unter keinen Umständen einem deutschen Staat ausgeliefert würden.67 In einem persönlichen Brief an Alfred Escher kam Jonas Furrer nochmals auf die Beweggründe des Bundesrates zu sprechen und wies dabei auf die Parallelen zur Flüchtlingssituation im Tessin und die entsprechenden Beschlüsse der Bundesversammlung hin. Furrer informierte Escher weiter, dass die Bundesversammlung umgehend einberufen werden würde, falls ein Kanton nicht gewillt sein sollte, die Beschlüsse umzusetzen. Sollten die Massnahmen von der Bundesversammlung verworfen werden, würde der Bundesrat «in corpore» seinen Rücktritt erklären.68 Escher schrieb an Arnold Otto Aepli, dass er im Protest des Kantons Zürich gegen den Ausweisungsbeschluss gerne noch weitergegangen wäre und gefordert hätte, dass nur jene Flüchtlinge ausgewiesen würden, welche das Asyl in der Schweiz missbraucht hätten. Dass der Ausweisungsbeschluss – zu Recht oder zu Unrecht – den Anschein erwecke, man habe sich dem Druck des Auslands gefügt, sei besonders bedenklich: «Sucht aber das Ausland zu intimidiren, so ist es ziemlich gleichgültig, auf was die Intimidation gerichtet sei, ob auf Beschränkung des Rechtes der Schweiz, das Asyl zu gewähren, oder auf die Beschränkung irgend eines andern Souveränitätsrechtes. Ob es das eine oder das andere sei, die Selbständigkeit & die Unabhängigkeit der Schweiz wird dadurch gefährdet. Und das ist es, was die Schweiz nicht zugeben darf, & woran ihr allerdings mehr gelegen sein wird als daran, den einen oder den andern Flüchtling in der Schweiz haben zu dürfen.»

31 Bei den Ausweisungen stellte sich die Frage, wohin die Flüchtlinge gebracht werden konnten. Die Eidgenossenschaft versuchte die wegzuweisenden Führer der Aufständischen in sichere Drittländer weiterzuvermitteln. Als Binnenland musste die Schweiz zu diesem Zweck mit den umliegenden Staaten Verhandlungen über die Durchreise und diesbezügliche Garantien führen. Aufgrund der Herkunft und der politischen Couleur der Flüchtlinge kam dafür nur Frankreich in Betracht, das damals (1848–1852) eine Republik war. Dieses gestattete die Durchreise der ausgewiesenen Flüchtlinge am 23. Juli 1849.69

32Zwecks Besetzung der von Schaffhauser Gebiet umgebenen badischen Exklave Büsingen durchquerten hessische Bundestruppen am 21. Juli 1849 eidgenössisches Territorium. Durch diese Grenzverletzung erreichte der Konflikt mit den Staaten des Deutschen Bundes eine neue Dimension. Infolge dieses Vorfalls und der weiteren Zunahme fremder Truppen an der Schweizer Grenze beschloss der Bundesrat am 24. Juli, die eidgenössischen Truppen aufzustocken und das Oberkommando provisorisch General Guillaume-Henri Dufour, der im Sonderbundskrieg die Tagsatzungstruppen befehligt hatte, zu übertragen. Dies machte die Einberufung der Bundesversammlung nötig.70 Die Vereinigte Bundesversammlung wählte am 2. August 1849 Dufour zum General, woraufhin Alfred Escher in seiner Funktion als Präsident des Nationalrates die Vereidigung vornahm.71

33Tags zuvor hatte Alfred Escher die ausserordentliche Sitzung des Nationalrates eröffnet, indem er zur nationalen Einheit aufrief und die in Krisenzeiten ausserordentlich wichtige Rolle einer mit umfassenden Kompetenzen ausgestatteten Zentralregierung betonte: «[...] als fremde Truppen die ganze nördliche Grenze der Schweiz besetzten und in Folge dessen Verwickelungen ernster Natur entstanden und als endlich an verschiedenen Punkten in der Nachbarschaft der Schweiz Truppenzusammenzüge Statt fanden, die eine besondere Beziehung auf die Eidgenossenschaft haben konnten, war vollends der Augenblick gekommen, da einer der Hauptvorzüge unserer neuen Bundesverfassung, das Bestehen einer mit weit gehenden Befugnissen ausgerüsteten Centralregierung, sich recht fühlbar machen konnte.» Noch einmal unterstrich Escher die Notwendigkeit einer «volksthümliche[n]» Aussenpolitik. Damit meinte er, dass es darum gehen müsse, die Sache ins Zentrum zu stellen, die Probleme im Interesse des Volkes zu lösen, auf taktische Manöver zu verzichten und persönliche Rivalitäten zu vergessen.72 Sowohl das starke Truppenaufgebot als auch der bewaffnete Abzug der hessischen Truppen – der Bundesrat hatte darin eingewilligt und zwei mögliche Routen bezeichnet – erregten heftigen Widerspruch. Zudem kritisierte die Bundesversammlung den Ausweisungsbeschluss vom 16. Juli als «schweren Eingriff in das Asylrecht».73 Trotzdem genehmigten die Räte die vom Bundesrat in die Wege geleiteten Massnahmen. Escher lobte in seiner Schlussrede die Kompromissbereitschaft der Ratsmitglieder, welche grosse Zugeständnisse machten, «um nicht dem Auslande in diesem Augenblicke das Bild innerer Spaltung darzubieten».74

34Der Bundesrat war um eine schnelle Rückkehr der Flüchtlinge in ihre Herkunftsländer oder ihre Weiterreise in Drittstaaten bemüht. Aus diesem Grund versuchte er bei den deutschen Staaten eine Amnestie zu erreichen. Gleichzeitig wurden die Unterstützungszahlungen an die Kantone bewusst niedrig gehalten, um keine Anreize zu schaffen. Am 1. November 1849 forderte der Bundesrat die Rückkehr der Flüchtlinge in ihre Heimatstaaten, da für einfache Freischärler, Soldaten und Unteroffiziere keine Gefahr mehr bestünde. In den Augen des Bundesrates waren eine mögliche Verurteilung zu einigen Wochen Gefängnis, Geldstrafen oder der Entzug des Bürgerrechts keine ausreichenden Gründe, um in der Schweiz Asyl in Anspruch zu nehmen. Dass diese Lagebeurteilung des Bundesrates in gewissen Fällen zu kurz griff, zeigt die Tatsache, dass bei den Prozessen gegen Revolutionsteilnehmer die Urteile gegen Offiziere oftmals weniger hart ausfielen als jene gegen Unteroffiziere und Mannschaften. Geldstrafen und Schadenersatzforderungen können nicht in jedem Fall als «Bagatellverurteilungen» angesehen werden, weil sie äusserst hoch angesetzt wurden und den finanziellen Ruin des Verurteilten zur Folge haben konnten.75

35Die aussenpolitische Situation war seit 1848 angespannt, und wiederholt drohte eine militärische Intervention seitens Preussens oder Österreichs. Diese Bedrohungslage wurde Ende 1849 akzentuiert: Gerüchten zufolge stand eine Einigung zwischen den beiden rivalisierenden Grossmächten kurz bevor. Vor diesem Hintergrund beschloss der Bundesrat, gegen die deutschen Arbeitervereine in der Schweiz vorzugehen. Mitglieder dieser Vereine waren an den Aufständen von 1848/49 beteiligt gewesen. Als sich nun im Januar 1850 Delegierte aus der ganzen Schweiz zu einem Kongress in Murten trafen, ordnete Bundesrat Jonas Furrer die Verhaftung der führenden Mitglieder an und liess deren Unterlagen beschlagnahmen. Aufgrund einer Sichtung und Analyse der Schriftstücke durch das Justiz- und Polizeidepartement sah es der Bundesrat als erwiesen an, dass die zahlreichen deutschen Vereine in der Schweiz «in organisirter Verbindung mit ausländischen Vereinen auf eine rechtswidrige und gefährliche Weise mit politischen Umtrieben sich befaßt» hatten. Er beschloss, die Mitglieder von sechzehn Vereinen auszuweisen und die übrigen fünf Vereine unter polizeiliche Aufsicht zu stellen.76

36Im Frühjahr 1851 erklärte sich die französische Regierung bereit, nichtfranzösischen Flüchtlingen die Durch- und Weiterreise über Frankreich nach England oder Amerika zu ermöglichen und die Kosten dafür zu übernehmen. Der Bundesrat forderte die Kantone in mehreren Kreisschreiben auf, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen, einerseits weil er die Zahl der Flüchtlinge schnellstmöglich stark reduzieren wollte, um die Verantwortung für das Flüchtlingswesen wieder den Kantonen übertragen zu können77, andererseits weil die finanziellen Mittel aufgebraucht waren, mit welchen seit Februar 1850 die Ausreise der Flüchtlinge unterstützt wurde. Dieses Abkommen mit Frankreich lief im September 1851 aus, konnte jedoch im April 1852 erneuert werden, wobei die Kosten für die Reise der Flüchtlinge durch Frankreich neu von der Schweiz getragen wurden.78

37Infolge dieser Massnahmen sank die Zahl der unter Bundeskontrolle stehenden Flüchtlinge. Während es Anfang September 1849 noch über 8350 Personen waren, zählte man im Januar 1850 rund 2000 und im August desselben Jahres nur noch 883 Flüchtlinge. Auch danach ging die Zahl kontinuierlich zurück. Im Frühjahr 1851 gab der Bund die Kontrolle über die Flüchtlinge wieder an die Kantone zurück. Die finanzielle Unterstützung hatte man bereits im August 1850 eingestellt.79

Frankreich: Proteste gegen die Politik Louis Napoléons

38In Frankreich wurde im Laufe des Jahres 1847 der Ruf nach Reformen immer lauter. Im Februar 1848 ging die Pariser Bevölkerung auf die Strasse. Die Armee weigerte sich, gegen die Aufständischen vorzugehen, und König Louis-Philippe musste abdanken. Am 24. Februar 1848 wurde die zweite Französische Republik ausgerufen. In der provisorischen Regierung waren die Sozialisten stark vertreten. Das Recht auf Arbeit wurde zum Bürgerrecht erklärt und im Hinblick darauf mit der Einrichtung von Nationalwerkstätten begonnen. Aus den Wahlen zur verfassunggebenden Nationalversammlung im April 1848 gingen dann aber die gemässigten Republikaner als Sieger hervor. Gegen die von ihnen vorgenommene Schliessung der Nationalwerkstätten setzte sich die Arbeiterschaft mit einem bewaffneten Aufstand zur Wehr. Dieser sogenannte Juniaufstand wurde blutig niedergeschlagen.80

39Im Dezember 1848 wurde Charles Louis Napoléon Bonaparte zum Präsidenten der zweiten Französische Republik gewählt.81 Louis Napoléons, der mit der Schweiz auf vielfältige Weise verbunden war, präsentierte sich gerne als Friedensstifter und fühlte sich berufen, die Ruhe in Europa wiederherzustellen. Sich in der Schweiz aufhaltende Revolutionsflüchtlinge, die ihre Aktivitäten zwar nicht gegen Frankreich, wohl aber gegen die Staaten des Deutschen Bundes richteten, waren ihm deshalb ein Dorn im Auge. Als sich im Sommer 1849 im Zuge des dritten badischen Aufstandes rund 10 000 Flüchtlinge in der Schweiz aufhielten, forderte der französische Gesandte in ebendiesem Sinne die Entfernung ihrer Führer.82

40Doch waren es nicht nur deutsche, sondern auch französische und italienische Flüchtlinge, welche die französisch-schweizerischen Beziehungen belasteten. In Rom hatten italienische Nationalisten – darunter Giuseppe Garibaldi – im Februar 1849 die Republik ausgerufen. Papst Pius IX., der schon im November 1848 aus der Stadt geflüchtet war, ersuchte die Grossmächte um Unterstützung. Louis Napoléon entschloss sich zu intervenieren, einerseits um sich damit die Unterstützung katholischer Kreise zu sichern83, andererseits um eine weitere Ausdehnung des österreichischen Einflusses zu verhindern.84 Französische Truppen belagerten Rom und nahmen die Stadt schliesslich ein. In Frankreich wurde die Intervention in der römischen «Schwesterrepublik» von radikaler Seite scharf kritisiert. Man argumentierte, dass dies gegen die Verfassung verstosse.85 Nach der blutigen Niederschlagung ihrer Proteste flohen französische Radikale ins damals piemontesische Savoyen und in die benachbarten Schweizer Kantone. Nur ein halbes Jahr nach der Wahl Louis Napoléons zum Präsidenten begann in Frankreich die Verfolgung der republikanisch-demokratischen Partei (der republikanischen Linken).86

41 Frankreich forderte von der Schweiz die Ausweisung der französischen Flüchtlinge oder zumindest eine strengere Überwachung derselben. Ein erstes französisches Gesuch beantwortete der Bundesrat in ablehnendem Sinne, weil Genf jegliche Agitation seitens der Flüchtlinge vehement bestritt. Der Kopf der Genfer Regierung – James Fazy – verfolgte eine unnachgiebige Oppositionspolitik gegenüber allen Bestrebungen des Bundes, die Freiheiten seiner französischen Gesinnungsgenossen einzuschränken.87 Als der französische Gesandte Anfang September wiederholt in Bern vorstellig wurde und erneut Massnahmen zur Überwachung der Flüchtlinge verlangte, beschloss der Bundesrat am 10. September 1849 auf Antrag von Jonas Furrer die Internierung der französischen Flüchtlinge im Kanton Genf. Furrer begründete diesen Schritt mit den geographischen und gesellschaftlichen Besonderheiten der Stadt, der Existenz von sozialistischen Klubs, dem «steten Aufenthalt von Koryphäen der Revolution» sowie der «Tendenz der Regierung [...], diesen Leuten allen möglichen Vorschub zu leisten und dadurch sowie überhaupt antineutral zu wirken und die Schweiz in den Strom der europäischen Bewegung hineinzureissen». Auch zweifelte Furrer an der Glaubwürdigkeit des Berichts der Genfer Regierung und bemängelte, dass diese «vom Missbrauch des Asyls einen eigenthümlichen Begriff» habe.88

42Doch beim Bundesrat trafen weiterhin Klagen über die Anwesenheit französischer Flüchtlinge ein, die in Genf politisch agitierten. Vor diesem Hintergrund entsandte er über den Jahreswechsel 1850/51 Nationalrat Georg Joseph Sidler (ZH) als eidgenössischen Kommissär nach Genf, damit dieser über die Umsetzung der Beschlüsse vom September 1849 und März 1850 wache. Sidler versuchte zwischen Bundesrat Jonas Furrer und Staatsrat James Fazy zu vermitteln. Die beiden Politiker misstrauten sich zutiefst: Furrer war überzeugt, dass Fazy und seine Polizeiorgane die Flüchtlinge deckten und damit die Neutralität der Schweiz untergruben. Während Fazy bestrebt war, die Souveränität des Kantons zu wahren, forderte Furrer in der Flüchtlingsfrage Unterordnung unter die Interessen der Eidgenossenschaft.89

43Weil es immer wieder zu kleineren und grösseren Zwischenfällen gekommen war, beschloss der Bundesrat am 15. Februar 1851, die Internierung der französischen und italienischen Flüchtlinge auszuweiten, indem diesen der Aufenthalt nicht nur im Kanton Genf, sondern auch in den Kantonen Neuenburg, Waadt, Wallis, Freiburg sowie im Berner Jura untersagt wurde. Er begründete diesen Schritt damit, dass «die von Genf internirten französischen und italienischen Flüchtlinge immer wieder dorthin zurückkehren und sich temporär dort aufhalten, was seine Richtigkeit zu haben scheint, indem die von Genf wirklich oder angeblich internirten Flüchtlinge in keinem andern Kantone zum Vorschein kommen, oder sogleich wieder verschwinden, ohne Reiseschriften ins Ausland zu haben». Es habe sich gezeigt, dass die bisherige Internierung «illusorisch» und von den Flüchtlingen «beliebig umgangen» worden sei.90 Gegen diesen Beschluss protestierte eine Gruppe von Flüchtlingen in der «Tribune Suisse». In dem am 18. März 1851 erschienenen Artikel kritisierten sie die Ungleichbehandlung der verschiedenen Flüchtlingsgruppen, die sich daraus ergebe, dass italienische und deutsche Flüchtlinge unter kantonale, französische Flüchtlinge aber unter eidgenössische Jurisdiktion gestellt würden. Sie folgerten: «Wir alle sind, so gut wie unsere italienischen und deutschen Brüder, auf gleiche Weise Flüchtlinge; dem Prinzipe der Völkersolidarität ergeben, haben wir alle die nämliche Sache verfochten: es gebührt uns daher ein gleiches Loos.» Ausserdem reklamierten sie ein Recht auf Asyl: «Das Asylrecht entspringt nicht bloß aus der Neutralität oder der Unabhängigkeit der Völker; dadurch wäre es weiter nichts als eine Frage der Gastfreundschaft: das Asylrecht ist vielmehr ein republikanisches Recht. In einer Republik hat jeder Republikaner ein Anrecht darauf.»91 Ein solches Recht auf Asyl bestritt der Bundesrat und liess die Initianten – 16 Franzosen und einen Italiener – im März 1851 ausweisen, weil sie durch ihre «öffentliche Demonstration der Autorität des Bundesrathes Troz boten, indem sie ihm das Recht der Internirung bestritten und seine Verfügung als Rechtsverlezung qualifizirten».92

44Nachdem im Juli 1851 in Frankreich eine Verfassungsänderung, welche dem Präsidenten eine Wiederwahl erlaubt hätte, abgelehnt worden war, sicherte sich Louis Napoléon am 2. Dezember 1851 mit einem Staatsstreich die Macht. Die darauf folgenden Strassenkämpfe wurden blutig niederschlagen, und wer gegen das autoritäre Regime Louis Napoléons protestierte, wurde verfolgt: Tausende wurden verhaftet, verbannt, ausgewiesen, nach Algerien verschifft oder schlicht unter Hausarrest gestellt. Infolgedessen kam es zu einer neuen Flüchtlingswelle. Doch waren es nicht diese Neuankömmlinge, sondern vor allem «alteingesessene» Flüchtlinge, welche die Schweiz in Bedrängnis brachten, indem sie den Staatsstreich scharf verurteilten und zum bewaffneten Aufstand aufriefen : «Tu as compris les desseins criminels qu'un traître veut cacher sous les noms de République, de Souveraineté et de suffrage. [...] Accomplis donc enfin la grande Révolution qui réalisera pour tous les peuples la Liberté, l'Egalité, la Fraternité. [...] Aux armes! Vive la République démocratique et sociale!» Obwohl dieser Appell nicht veröffentlicht wurde, entschied der Bundesrat Ende Dezember 1851, die Verfasser auszuweisen. Fünf der sieben betroffenen Flüchtlinge hätten die Schweiz bereits aufgrund des früheren Ausweisungsbefehls vom März 1851 verlassen müssen.93 In seinem Bericht vom 13. Februar 1852 an den schweizerischen Geschäftsträger in Paris, Joseph-Hyacinthe Barman, strich der Bundesrat sein eigenes promptes Einschreiten hervor: «Obwol es augenscheinlich ist, daß dieser Schritt nicht auf einem prämeditirten Komplott, sondern auf dem plötzlichen Eindruke der großen Tagesereignisse beruhte, und obwol jener Aufruf nicht publizirt wurde, mithin ein bloßes Projekt blieb, so haben wir gleichwol, sobald derselbe zu unserer Kenntniß kam, die Ausweisung der Unterzeichner beschlossen, ehe irgend ein solches Begehren von Seite Frankreichs gestellt wurde.»94

45Immer wieder nahm Frankreich Anstoss an der publizistischen Tätigkeit französischer Emigranten und Flüchtlinge. Beispielhaft hierfür ist die Krise vom Frühjahr 1852, die durch eine Artikelserie in der «Tribune Suisse» ausgelöst wurde, in welcher der Franzose Joseph Léopold Michel den Staatsstreich Louis Napoléons kritisierte. Bereits Ende Dezember 1851 hatte Frankreich dessen Auslieferung verlangt. In seiner vorläufigen Antwort an die französische Gesandtschaft verwies der Bundesrat auf die in Artikel 45 der Bundesverfassung verankerte Pressefreiheit und stellte klar, dass im Falle eines Missbrauchs derselben die kantonalen Gesetzesbestimmungen als Basis für ein wirksames Einschreiten sehr wohl ausreichen würden. Nachdem der Kanton Bern, wo Michel sich aufhielt, dem Franzosen seine Legitimationsschriften entzogen und ihn aus seinem Gebiet weggewiesen hatte sowie nach Begutachtung der fraglichen Artikel beschloss der Bundesrat am 30. Januar 1852 die Ausweisung Michels , weil dieser «laut stattgehabter Untersuchung sich in erheblichem Maße bei einem Blatt betheiligt hat, welches die öffentlichen Zustände und die Regierung eines befreundeten Nachbarstaates auf die beschimpfendste und leidenschaftlichste Weise verfolgt». Ein solcher Missbrauch der schweizerischen Presse könne um so weniger geduldet werden, «da derselbe keinerlei Legitimationsschriften besizt und auf das Asyl in der Schweiz angewiesen ist».95 Im Nachlass Alfred Eschers finden sich Abschriften einzelner Noten sowie der Antwortschreiben des Bundesrates. Bundesrat Jonas Furrer hatte sie ihm zugestellt. In den begleitenden Briefen schilderte er die Stimmung im Bundesrat, teilte Escher seine eigenen Überlegungen mit und bat um Eschers Einschätzung der Lage.

46Der zunehmend gehässige Ton der Noten war auch eine Folge von personellen Wechseln in der französischen Aussenpolitik. Der im Oktober 1851 zum französischen Minister des Auswärtigen ernannte Louis-Félix-Etienne de Turgot stand der Schweizerischen Eidgenossenschaft reserviert gegenüber. Für den seit Januar 1852 amtierenden französischen Gesandten in Bern, Jean Raymond Sigismond Alfred de Salignac-Fénelon, waren die neue Bundesverfassung und die «radikale Vergangenheit» einiger politischer Repräsentanten ein rotes Tuch. Überhaupt hätte er es gerne gesehen, wenn in der Schweiz die Verhältnisse der Mediation (1803–1813) wiederhergestellt worden wären. Gleich nach seiner Ernennung widmete er sich intensiv der Flüchtlingsfrage.96 Mit der französischen Note vom 24. Januar 1852 erreichten die französisch-schweizerischen Beziehungen ihren Tiefpunkt. Die Note verlangte, dass Flüchtlinge allein aufgrund einer Anzeige durch den französischen Gesandten ausgewiesen würden: «Elle [la demande] consiste à obtenir l'engagement formel que toutes les expulsions, que je me trouverai dans le cas de provoquer, me seront accordées [...] et que les ordres du pouvoir central seront exécutés dans un délai convenu à l'avance, sans pouvoir, comme il me serait facile d'en citer des exemples, être ni atténués ni éludés sous aucun pretexte par les Autorités Cantonales. La Légation de France est seule en position de connaître quels sont, parmi ces individus, ceux dont les antécédens et les relations rendent la prolongation de leur séjour impossible dans toute l'étendue de la Confédération [...].»97 Dieses Beispiel zeigt, wie schnell sich die politische Meinung in den Nachbarländern veränderte: Bemerkenswerterweise ist der Inhalt der französischen Note nämlich fast identisch mit einer Forderung, welche die Grossmächte rund zwei Jahre zuvor gestellt hatten und die Frankreich seinerzeit verurteilte. Einer diesbezüglichen Weisung an den französischen Aussenminister Jean-Ernest Ducos ist zu entnehmen: «Voilà ce qu'on appelle par euphémisme une définition du droit d'asile, ce qu'on appellerait, si l'on voulait être franc, l'anéantissement de ce droit.»98 Mit derselben Begründung wies der Bundesrat in seinem Schreiben vom 9. Februar 1852 die französischen Forderungen denn auch entschieden zurück: «Wenn der schweizerische Bundesrath dieses Begehren nicht ablehnen würde, so würde er auf's schwerste die Bundesverfassung verlezen, so wie auch die heiligsten Pflichten gegen das Land, welches ihm die oberste leitende und vollziehende Gewalt übertragen hat, denn er muß in jenem Begehren einen tiefen Eingriff in die Unabhängigkeit, Würde und Freiheit des Landes erbliken, weil er das jedem selbstständigen Staate zustehende Recht aufgeben soll, nach seinem Ermessen und seiner Verantwortlichkeit Fremden den Aufenthalt zu gestatten oder zu verweigern [...].»99

47Als Vorsteher des Politischen Departements beschäftigte sich der damalige Bundespräsident Jonas Furrer sowohl mit der Flüchtlingsangelegenheit als auch mit den gespannten schweizerisch-französischen Beziehungen im allgemeinen. Die erneute Entsendung eines eidgenössischen Kommissärs in die westlichen Kantone erschien ihm Anfang 1852 als notwendige Massnahme, und er sondierte bei Alfred Escher, ob dieser eine solche Ernennung annehmen würde. Eine entsprechende Antwort Eschers ist nicht überliefert. Indes wurden im Februar 1852 die Nationalräte Johann Konrad Kern (TG) – ein Vertrauter Louis Napoléons – und Johann Jakob Trog (SO) zu Kommissären ernannt. Ausserdem sollte Guillaume-Henri Dufour privat mit dem Prinzen korrespondieren. 100 Fazy hielt vorerst an seiner Protektion der Flüchtlinge fest. Erst nach zähen Verhandlungen (Kern hatte unter anderem mit eidgenössischen Truppen gedroht) akzeptierte er die Forderungen der Kommissäre und stimmte im März 1852 einer Einsichtnahme der Kommissäre in die Papiere der Flüchtlinge bei der Polizei zu.101

48 Louis Napoléon gab gegenüber dem schweizerischen Geschäftsträger Barman vor, die von der Schweiz als Einmischung in innere Angelegenheiten verurteilte Note vom 24. Januar nicht zu kennen, und versprach, mit seinem Aussenminister Turgot über die in gehässigem Ton gehaltenen Demarchen und die anmassenden Forderungen zu sprechen. Die Note des französischen Gesandten Salignac-Fénelon vom 6. März 1852 war jedoch nicht viel gemässigter. Er schrieb, dass es die Würde und Unabhängigkeit der Schweiz geboten hätten, sich von der Revolutionspartei loszusagen, und fügte drohend hinzu: «Europa hat nicht vergessen, wie zur Zeit, wo es alle Kräfte aufbieten mußte, um sich vor einem ihm drohenden Ruine zu bewahren, die mit Mühe überwundenen und vertriebenen Feinde in einigen Kantonen der Schweiz [...] mit solchen Beweisen von Theilnahme und Sympathie aufgenommen wurden, daß sich dadurch die Regierungen tief verlezt fühlten.» Und er folgerte: «Die Neutralität der Schweiz, welche man als eine köstliche Friedensgarantie betrachtete, hat seit einigen Jahren einen agressiven Charakter gegen die angränzenden Staaten anzunehmen geschienen.»102

49Zu einer Entspannung des Verhältnisses zu Frankreich und der aussenpolitischen Lage der Schweiz im allgemeinen führte die Unterzeichnung des Londoner Protokolls im Mai 1852.103 Auch blieben weitere Flüchtlingswellen aus, was die Flüchtlingsfrage, welche Regierung und Parlament in den ersten Jahren des Bundesstaates fast permanent beschäftigte, allmählich in den Hintergrund rücken liess.104 Dass das Verhältnis der Schweiz zu den europäischen Mächten noch nicht bereinigt war und diese nur vorübergehend von ihren Positionen in der Flüchtlingsfrage abwichen, sollte sich in den späteren 1850er und 1860er Jahren zeigen, als sich die Bedrohungslage für die Schweiz mit den Konflikten um Neuenburg und Nordsavoyen akzentuierte.105

Kommentareinträge

1 Vgl. Humair, 1848, S. 68, 79–82.

2 St. Galler Bote, 8. Januar 1848.

3 Vgl. Wollstein, Märzrevolution, S. 9; Kinder/Hilgemann, dtv-Atlas II, S. 333.

4Asyl bezeichnet den Schutz vor Verfolgung. Im 16. und 17. Jahrhundert waren es vor allem Glaubensflüchtlinge, nach der Französischen Revolution Royalisten und verbannte Priester, die in den einzelnen Kantonen Aufnahme und Schutz fanden. Im 19. Jahrhundert waren es Anhänger radikal-liberaler, demokratischer oder nationaler Bewegungen, die in der Schweiz Asyl suchten. Eigentliche Flüchtlingswellen erreichten die Schweiz nach den Revolutionen von 1830 in Frankreich, Deutschland, Polen und dem Piemont sowie nach den gescheiterten Revolutionen der Jahre 1848/49 in Deutschland und Italien. Schutz fanden 1864/65 auch polnische Flüchtlinge und 1871 die Bourbaki-Armee. Vgl. HLS online, Asyl. – Beispielhaft zum Thema Asyl vgl. Frei, Flüchtlingspolitik; Goehrke/Zimmermann, Zuflucht; von Arx, Konfrontation.

5 Vgl. Weinmann, Risorgimento I, S. 409–414.

6So hielten sich nach dem Scheitern des Aufstandes im Val d'Intelvi Anfang November 1848 rund 4000 italienische Flüchtlinge im Kanton Tessin auf. Ausserdem flüchteten allein im Juli 1849 über 10 000 Deutsche in die Schweiz. Vgl. Schneider, Bundesstaat, S. 231; Reiter, Politisches Asyl, S. 216.

7 Weinmann, Risorgimento II, S. 158.

8 Vgl. Bessler, France, S. 79–83.

9 Vgl. Hunziker, Nationalitätenprinzip, S. 48.

10 Escher, Rede NR (5. April 1850), S. 250. Vgl. Lehmann, Spiegelung, S. 188–189; Gross/Förster, Politische Emigration, S. 131.

11Beispielsweise war in Neapel im Mai 1848 ein Volksaufstand mit Hilfe von Söldnern aus der Schweiz blutig niedergeschlagen worden. Vgl. Aellig, Söldnerdienste, S. 94.

12Kapitulation: Vertrag, in dem ein Staat einem anderen erlaubte, auf seinem Gebiet Truppen auszuheben. Eine Aufstellung der von der Eidgenossenschaft oder einzelnen Kantonen abgeschlossenen Kapitulationen findet sich im Historisch-biographischen Lexikon der Schweiz. Vgl. HBLS VI, S. 445–451.

13 Das politische Departement an BR (20. Februar 1849), S. 1. Vgl. Blumer, Handbuch Bundesstaatsrecht I, S. 183–184; Weinmann, Risorgimento III, S. 308; Aellig, Söldnerdienste, S. 108–110.

14 Escher, Rede NR (30. Juni 1849), S. 336.

15 Bundesbeschluss vom 20. Juni 1849 betreffend die Militärkapitulationen, in: BBl 1849 II, S. 147. Vgl. Aellig, Söldnerdienste, S. 122.

16 Vgl. HLS online, Fremde Dienste.

17 Vgl. Weinmann, Risorgimento I, S. 448–449; Kinder/Hilgemann, dtv-Atlas II, S. 337.

18 Abschiede Tagsatzung 1847 III, S. 19. Vgl. Weinmann, Risorgimento I, S. 452–453.

19 Vgl. Weinmann, Risorgimento I, S. 453–458.

20 Vgl. Weinmann, Risorgimento II, S. 145.

21 Giuseppe Garibaldi (1807–1882), italienischer Freiheitskämpfer und Nationalheld. HLS online, Garibaldi Giuseppe. – Zu Garibalids Wirken in der Schweiz vgl. Vuilleumier, Garibaldi; Nauer, Mazzini und Garibaldi.

22 Giuseppe Mazzini (1805–1872), radikaler italienischer Republikaner. Mazzini war Ehrenbürger der Gemeinde Grenchen. Dort lebte und wirkte er in den Jahren 1835/36. Mazzini war bereits einmal aus der Schweiz ausgewiesen worden, hielt sich aber wiederholt im Tessin auf. Vgl. HLS online, Mazzini Giuseppe; Jung, Aufbruch, S. 966. – Für eine ausführlichere Darstellung vgl. Bettone, Mazzini; Nauer, Mazzini und Garibaldi.

23 Vgl. Weinmann, Risorgimento II, S. 147, 150–165; Fetscherin, Repertorium II, S. 70–71. – Ende 1849 wurde Radetzky zum Militär- und Zivilgouverneur in Lombardo-Venetien ernannt. Vgl. ÖBL, S. 370–371.

24 Vgl. Gagliardi, Escher, S. 116–117; Fetscherin, Repertorium II, S. 73.

25[Protest der Tessiner Regierung an die eidgenössischen Kommissäre, 16. Oktober 1848], zit. Weinmann, Risorgimento III, S. 276.

26 Vgl. Weinmann, Risorgimento III, S. 274.

27 Giuseppe Mazzini soll sich in Lugano zeitweise im gleichen Haus aufgehalten haben, in dem auch die eidgenössischen Kommissäre logierten; ausserdem soll er Josef Munzinger gekannt haben. Vgl. Bonjour, Neutralität I, S. 315; Cattani, Schweiz Mazzini, S. 83.

28 Vgl. Bonjour, Neutralität I, S. 315.

29Briefentwürfe und Notizen der eidgenössischen Kommissäre im Tessin finden sich in Eschers nachgelassenen Papieren. Vgl. Escher, Notizen (BAR J I.67-1.03).

30 Vgl. Weinmann, Risorgimento III, S. 283–284, 287–288; Zollinger, Tessin, S. 23.

31 BV 1848, Art. 57. Vgl. Angelegenheit ital. Flüchtlinge Tessin, S. 159–160, 166.

32 Vgl. NZZ, 14. November 1848, 15. November 1848.

33 Angelegenheit ital. Flüchtlinge Tessin, S. 160.

34 Angelegenheit ital. Flüchtlinge Tessin, S. 165. Vgl. Angelegenheit ital. Flüchtlinge Tessin, S. 162–165.

35 NZZ, 23. November 1848.

36 NZZ, 24. November 1848. Vgl. Weinmann, Risorgimento III, S. 296.

37 NZZ, 27. Dezember 1848.

38 Vgl. Weinmann, Risorgimento III, S. 297; Zollinger, Tessin, S. 24.

39 Vgl. Weinmann, Risorgimento III, S. 298, 305–306.

40 Vgl. Frei, Flüchtlingspolitik, S. 28, 183.

41 Vgl. Weinmann, Risorgimento III, S. 310–312. – Mit der Anerkennung der Tessiner Pässe wurde die letzte noch verbleibende Retorsionsmassnahme vom September 1848 aufgehoben. Bereits vor Eintreffen der eidgenössischen Repräsentanten am 27. September 1848 wurde der Ausweisungsbefehl wesentlich entschärft. Am 11. Oktober erreichten die Repräsentanten die Aufhebung der Handelssperre, und am 23. Oktober 1848 fiel die Postsperre. Vgl. Weinmann, Risorgimento II, S. 176–178. – Der Schweizer Pass wurde 1915 eingeführt; zuvor wurden Reisepässe von den kantonalen Behörden ausgestellt. Vgl. Schweizerpass online .

42 Vgl. Weinmann, Risorgimento III, S. 313–314; HLS online, Lavizzari Luigi.

43Der Historiker Hanskaspar Zollinger spricht in diesem Zusammenhang von einer «Anpassungskrise» und meint damit die Schwierigkeiten beider Seiten, den Erfordernissen des neuen Bundes gerecht zu werden. Vgl. Zollinger, Tessin, S. 26.

44Beispielhaft in diesem Zusammenhang ist die Universität Zürich, an der zahlreiche Professoren deutscher Herkunft lehrten. Vgl. Gagliardi/Nabholz/Strohl, Universität Zürich, S. 462–466.

45 Vgl. Inauen, Brennpunkt Schweiz, S. 219–223.

46Die Forderungskataloge an die Adresse der Regierungen der deutschen Staaten stellten verfassungsmässig garantierte Bürgerrechte ins Zentrum (Versammlungs-, Rede- und Pressefreiheit, politische Gleichberechtigung) und verlangten darüber hinaus Volksbewaffnung, eine unabhängige Justiz, die Stärkung der gewählten Kammern sowie die Einberufung eines deutschen Nationalparlaments. Vgl. Müller, Revolution, S. 41.

47 Die Karlsbader Beschlüsse bildeten die Grundlage für die sogenannte Demagogenverfolgung, das heisst für die Verfolgung politischer Führer der Einheits- und Freiheitsbewegung. 1819 wurde in Mannheim der russische Staatsrat und Dichter August von Kotzebue von einem Studenten ermordet. Infolgedessen lud der damalige österreichische Aussenminister Fürst Clemens von Metternich Vertreter der deutschen Staaten ins böhmische Karlsbad ein, wo die polizeiliche Überwachung der Hochschulen, ein Verbot von Burschenschaften und ein äusserst restriktives Pressegesetz vereinbart wurden. Die Karlsbader Beschlüsse (1819) wurden in die Wiener Schlussakte (1820) übernommen und wurden so Teil der Verfassung des Deutschen Bundes. Die Wiener Schlussakte erneuerte das Bekenntnis zum monarchischen Prinzip und ermächtigte den Bund, bei Aufständen in Mitgliedstaaten zu intervenieren. Vgl. Müller, Revolution, S. 6; Pierer's Universal-Lexikon, Deutscher Bund.

48 Vgl. Frei, Flüchtlingspolitik, S. 17.

49 Vgl. Müller, Revolution, S. 33–34, 40–45.

50 Vgl. Näf, Deutsche Revolution, S. 54. – Der Historiker Werner Näf folgert, dass die Schweiz für die deutschen Revolutionäre vor allem als Zufluchtsort von Bedeutung war: «Die Schweiz ist sturmfreier Hafen, den man aufsucht im Augenblick der Gefahr, von dem man neuerdings ausfährt, sobald der Wind günstig zu wehen scheint.» Näf, Deutsche Revolution, S. 55. – Beispielhaft zu Georg Herwegh vgl. Craig, Geld und Geist, S. 209–230.

51 Gustav Struve, Rundschreiben vom 20. September, zit. Obermann, Neue Dokumente, S. 1152.

52 Vgl. Näf, Deutsche Revolution, S. 54–55; HLS online, Baden (D).

53 Vgl. Schneider, Bundesstaat, S. 239.

54 Bericht des Herrn Dr. Steiger an den Bundesrath über den dermaligen Stand der Angelegenheiten der deutschen Flüchtlinge in den nördlichen Kantonen, in: BBl 1848/49 I, S. 188.

55 Auch Deutsche Nationalversammlung: Das erste frei gewählte deutsche Parlament tagte 1848/49 in der Frankfurter Paulskirche. Es beriet über die Grundrechte und erarbeitete die Verfassung für ein geeintes Deutsche Reich. Vgl. Braitling et al., Ploetz, Frankfurter Nationalversammlung.

56 Vgl. Frei, Flüchtlingspolitik, S. 321–324; Pierer's Universal-Lexikon, Baden, Großherzogthum (Geschichte).

57 Vgl. Bericht des schweizerischen Bundesrathes an die Bundesversammlung, in: BBl 1849 II, S. 316; Steinegger, Schaffhausen, S. 281–283. – Die Armee war im Bundesstaat von 1848 kaum zentralisiert. Die Truppenverbände wurden weiterhin von den einzelnen Kantonen rekrutiert und unterhalten. Zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft konnte der Bund über diese Truppen verfügen; jedoch besassen auch die Kantone ein beschränktes Recht, diese Truppen aufzubieten und einzusetzen. Der Bund trug die Kosten für die von ihm veranlassten Einsätze. Vgl. Schollenberger, Bundesverfassung, S. 194–196, 199–201, 219–222.

58 Vgl. Reiter, Politisches Asyl, S. 216.

59 Kreisschreiben BR (12. Juli 1849), S. 214. Vgl. Kreisschreiben BR (12. Juli 1849), S. 217.

60 Vgl. Braitling et al., Ploetz, Badischer Aufstand; Reiter, Politisches Asyl, S. 216.

61 Vgl. Gagliardi, Schweiz, S. 1439.

62 Brief Rudolf von Sydow an Karl Friedrich von Savigny, 21. Juli 1849, zit. Hoffmann, Schweizerfrage, S. 48.

63 Vgl. Gagliardi, Schweiz, S. 1439; Reiter, Politisches Asyl, S. 221. – Der Beschluss des Bundesrates wurde in verschiedenen Schweizer Zeitungen abgedruckt, unter anderem in der «Neuen Zürcher Zeitung». Vgl. NZZ, 20. Juli 1849.

64 Vgl. Wichers, Basel-Stadt, S. 88.

65 Angelegenheit dt. Flüchtlinge, BR-Beschluss (16. Juli 1849), S. 255.

66 Das Protestschreiben des Kantons Zürich wurde in der «Neuen Zürcher Zeitung» zusammengefasst. Vgl. NZZ, 20. Juli 1849.

67 Vgl. Kreisschreiben BR (20. Juli 1849) .

68 Vgl. Jonas Furrer an Alfred Escher, 21. Juli 1849.

69 Vgl. Gross/Förster, Politische Emigration, S. 131.

70 Vgl. Kreisschreiben BR (24. Juli 1849) ; Schneider, Bundesstaat, S. 247–250.

71 Vgl. NZZ, 3. August 1849. – Hierzu sowie zur Vereidigung von General Dufour durch Escher im Jahr 1856 vgl. Jung, Aufbruch, S. 929– 930, 969.

72 Escher, Rede NR (1. August 1849), S. 340–341. Vgl. Escher, Rede NR (1. August 1849) .

73 Schneider, Bundesstaat, S. 247–251.

74 Escher, Rede NR (8. August 1849), S. 389.

75 Vgl. Reiter, Politisches Asyl, S. 220.

76 Bericht und Beschluß dt. Arbeitervereine, S. 243. Vgl. Bericht und Beschluß dt. Arbeitervereine, S. 189–193, 242–244; Schreiben Ludwig Eduard Steiger an Jonas Furrer, 30. November 1849, in: DDS I, S. 130–133 . – Verdeutlicht wurde die Bedrohungslage kurze Zeit später, als sich die Mächte im Februar 1850 auf Anregung Preussens in Paris trafen, um über die Flüchtlingsfrage zu beraten. Gleichzeitig wurden im französischen Jura und im Vorarlberg Truppenbewegungen beobachtet. Vgl. HBLS III, S. 221.

77 Infolge der revolutionären Vorgänge im Grossherzogtum Baden hatte der Bundesrat im Juli 1849 eine einheitliche Behandlung der Flüchtlinge angeordnet. Flüchtlingswesen, Absatz 26

78 Vgl. Reiter, Politisches Asyl, S. 224–225.

79 Vgl. Beschluß des Bundesrathes, betreffend die Flüchtlinge [12. August 1850], in: BBl 1850 II, S. 438; Reiter, Politisches Asyl, S. 226, 233.

80 Vgl. Rieder, Napoleon III., S. 119–123; Die europäischen Revolutionen 1848/49, in: Informationen zur politischen Bildung, Heft 163.

81 Charles Louis Napoléon Bonaparte lebte zusammen mit seiner Mutter fast 20 Jahre in der Schweiz im Exil und erhielt zu Beginn der dreissiger Jahre das Ehrenbürgerrecht von Salenstein im Kanton Thurgau. Unter Guillaume-Henri Dufour besuchte er die eidgenössische Genie- und Artillerieschule in Thun. Infolge eines Putschversuchs gegen König Louis-Philippe verbannte ihn Frankreich im Jahr 1836 in die USA. Dass er 1837 ans Sterbebett seiner Mutter zurückkehrte und sich längere Zeit in der Schweiz aufhielt, führte zu einer ernsten diplomatischen Krise: Frankreich forderte seine Ausweisung, doch die Schweiz weigerte sich, gegen ihren Staatsbürger vorzugehen, was Frankreich dazu veranlasste, Truppen an die Schweizer Grenze zu schicken. Die Krise entschärfte sich erst durch Louis Napoléons freiwillige Abreise nach London. Nach dem Sturz von König Louis-Philippe kehrte Louis Napoléons nach Frankreich zurück und kandidierte für das Präsidentenamt. Vgl. HLS online, Napoleon III. – Zur Diskussion über die Wünschbarkeit eines Freikorps der Studentenverbindung Zofingia angesichts dieser französischen Machtdemonstrationen vgl. Jung, Aufbruch, S. 117–118; Daniel Ecklin an Alfred Escher, 1. Oktober 1838; Der Zofingerverein: Alfred Escher als Präsident der Sektion Zürich und als Centralpräsident (1837–1842), Absatz 23.

82 Vgl. HBLS III, S. 221.

83 Der Plan zur Stabilisierung der päpstlichen Autorität im Vatikan war von Eugène Cavaignac bereits im November 1848 vorgebracht worden. Der Gegenspieler Louis Napoléons um das Präsidentenamt wollte sich damit die Unterstützung der katholischen Wählerschaft sichern. Vgl. Scirocco, Risorgimento, S. 312.

84 Vgl. Scirocco, Risorgimento, S. 312.

85 «Elle [la République française] [...] n'emploie jamais ses forces contre la liberté d'aucun peuple.» Constitution de 1848, IIe République, Art. 5.

86 Vgl. Scirocco, Risorgimento, S. 306–313; Frei, Flüchtlingspolitik, S. 193–195.

87 Vgl. Propositions du Chef du Département politique, J. Furrer, au Conseil fédéral [10. September 1849], in: DDS I, S. 108 ; Frei, Flüchtlingspolitik, S. 197–198.

88 Propositions du Chef du Département politique, J. Furrer, au Conseil fédéral [10. September 1849], in: DDS I, S. 108–109 . Vgl. Prot. BR, 10. September 1849.

89 Vgl. Schreiben BR an Staatsrat GE, 26./27. Dezember 1850, in: DDS I, S. 200–201 ; Dejung/Stähli/Ganz, Furrer, S. 430; Frei, Flüchtlingspolitik, S. 219–220.

90 Prot. BR, 15. Februar 1851.

91 Protestation der Flüchtlinge, zit. Beschluss BR 17 Flüchtlinge (24. März 1851), S. 328. Vgl. Beschluss BR 17 Flüchtlinge (24. März 1851) .

92 Beschluss BR 17 Flüchtlinge (24. März 1851), S. 328–329.

93 Aus den Verhandlungen des schweizerischen Bundesrathes [26. Dezember 1851], in: BBl 1852 I, S. 23–24. Vgl. Frei, Flüchtlingspolitik, S. 229–231.

94 Bericht des schweizerischen Bundesrathes an Herrn Oberst Barman, schweiz. Geschäftsträger in Paris, die Flüchtlingsangelegenheit betreffend (vom 13. Februar 1852), in: BBl 1852 I, S. 151.

95 Prot. BR, 30. Januar 1852. Vgl. Prot. BR, 12. Januar 1852.

96 Vgl. Frei, Flüchtlingspolitik, S. 234–235; Bessler, France, S. 141.

97 Note Jean Raymond Sigismond Alfred de Salignac-Fénelon an Jonas Furrer, 24. Januar 1852 (BAR J I.67-8). Eine Übersetzung der Note wurde in den Bericht des Bundesrates über seine Geschäftsführung aufgenommen. Vgl. Bericht BR Geschäftsführung 1852, S. 13–16.

98 Réfugiés politiques en Suisse [Note an den französischen Aussenminister La Hitte vom Februar 1850], zit. Bessler, France, S. 256. Vgl. Frei, Flüchtlingspolitik, S. 235–241.

99 Note BR an Jean Raymond Sigismond Alfred de Salignac-Fénelon, 9. Februar 1852 (BAR J I.67-1.02). – Die Note wurde in den Bericht des Bundesrates über seine Geschäftsführung aufgenommen. Vgl. Bericht BR Geschäftsführung 1852, S. 16–22.

100 Vgl. Schoop, Kern I, S. 122–124.

101 Vgl. Frei, Flüchtlingspolitik, S. 246–247.

102 Note der französischen Gesandtschaft an den schweizerischen Bundesrath (6. März 1852, Übersetzung), in: Bericht BR Geschäftsführung 1852, S. 23 .

103 Bessler, France, S. 313, 318–322; HBLS V, S. 261.

104 Zwar kam es im Zusammenhang mit dem Konflikt zwischen dem Kanton Tessin und Österreich (1852–1855) wieder zu Grenzsperren und Fluchtbewegungen in die Schweiz. Die Ereignisse hatten jedoch nicht mehr die gleiche Breitenwirkung und politische Brisanz, weil die Zahl der Flüchtlinge geringer und die Gefahr einer militärischen Intervention nicht mehr akut war.

105 Zur Neuenburger und Savoyer Frage vgl. Jung, Aufbruch, S. 925–949. – Die Neuenburger und die Savoyer Frage sind Thema der Briefe in Band 5 dieser Briefedition.

Kontexte